浅析政府信息公开行政案件原告资格的审查要素

施 芸

上海市浦东新区人民法院，上海 200135

一、问题的提出

2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“旧《条例》”）是我国第一部关于政府信息公开的专门立法，该条例的颁布，是我国行政法治史上的一件大事，必将对社会主义民主政治建设和法治政府建设产生极其深远的影响，标志着我国政府信息公开工作开始步入法制化轨道。2011年8月13日起实施的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称“《若干规定》”）是最高人民法院为正确审理政府信息公开案件所制定的，该规定对政府信息公开行政诉讼的受案范围、原告资格、被告资格、不予公开范围、裁判方式等作了具体规定，初步搭建了人民法院审理政府信息公开行政诉讼的司法审查框架。

2019年，为了确保公民、法人和其它人员能够借助法律允许的方式来了解、掌握更多政府的信息，使政府工作更加的公开、透明，从而建设更加法制化的政府，将政府信息为人民的生产、工作、生活提供的服务发挥最大化的作用，新《条例》颁布实施。新《条例》围绕近年来政府信息公开工作以及人民法院司法审查中的新形势、新变化，在信息公开义务主体、主动公开的范围和深度、公开监督约束力度、信息年报发布等方面针对旧《条例》作了众多修改。新《条例》的数目出现了改变，增加了18条，由38条改为了56条，借由法规将进行的实践活动进行了总结，使其能够包含更多的更加的细致全面，对于原本的不足进行了补充优化，使其更具有逻辑性，形成了一个系统框架，确立了一些原本模糊不清的概念，树立了新的要求标准，使其能够更加符合政府信息公开工作的需要。尤其是新《条例》删除了旧《条例》第十三条对申请人“三需要”的资格限定尤为引人关注。

二、原告资格的审查要素

（一）“合法权益”的审查

依据《布莱克法律大辞典》来对其进行解释：通常所形容的原告资格是指当一个人在受到司法行政的影响和其他人产生争执后如果失去了自己本应该享受的利益，而这个利益能够对于司法程序产生影响，那么进行起诉的人员就是这个案件的正当原告。新《条例》中明确的提出，如果公民、法人或者是其它组织感觉自己在法律允许下，能够享受的权益由于行政部门所进行的信息公开工作而受到了损害，就能够按照法律来保护自己的权益，可以向上级机关或者是相关部门进行举报，也可以通过法律来对其提起诉讼。由此可见，政府信息公开行政诉讼的原告，是指认为其合法权益在政府信息公开工作中受到侵害的公民、法人或者其他组织。这里就主要涉及到对“合法权益”的审查。

何谓“合法权益”，实践中存在这样一种观点：《行政诉讼法》所保护的“合法权益”仅指人身权、财产权，涉及公民其他权利的行政行为，是被排除在受案范围之外的。另外一种看法，认为《行政诉讼法》只是对于和行政相关的人员的人身财产等和行政有关的行为进行了约束，将其作为行政诉讼受案范围，而对涉及公民非人身权、财产权（如政治权利、受教育权利等）的行为，既未列入，也未排除。根据《行政诉讼法》以及新《条例》的规定，笔者赞同第二种观点。基于此，政府信息公开行政诉讼中对“合法权益”的审查，主要是指审查行政机关在实施政府信息公开行为中是否对公民、法人或者其他组织的合法的人身权、财产权以及其他权利造成损害。

（二）“利害关系”的审查

“有利害关系”，是指“在法律上存在着权利和义务的关联”，可以具体概括为通过和行政相关的行为使其能够获得一定的权益承担一定的义务，或者是这一权利很可能会对其产生不好的影响。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）明确提出，进行和行政行为有关的人民群众和其他能够在行政关系中利益受损的中华人民共和国公民、法人或者是其它的组织，都有一一定的权利来对其进行诉讼。也就是说，政府信息公开行政诉讼工作时，应该考虑到状告者和其是否具有“利害关系”进行审查。

这里所说的“利害关系”指的是政府对于信息进行公开所开展的行政行为，而不是和政府无关的相关机构所进行的和信息公开有关的行政行为。根据《司法解释》的相关规定，其中明确提出，能够和行政关系产生利害关系的主要有以下几点：第一，被诉讼的行政机构所进行的行为损害了其相关的公民、法人或者是其他组织的权益，比如说，导致其无法公平的进行竞争等；第二，在开展行政复议或者是其它行政的过程中被依法成为第三人的；第三，要求行政机关能够严格的按照法律来对于加害人进行惩罚，使其承担应该的法律责任；第四，已经取消或者作出更改导致其合法权益受到损失的；第五，为了保障自身的合法权益不受到损害，向行政机关进行了投诉，但是应该对其进行处理的行政机关没有及时的做出处理或者是没有进行任何的处理的；第六，其它会受到行政信息公开影响所导致的利益受损情况。基于此，政府信息公开行政诉讼中对“利害关系”的审查是就原告与被诉政府信息公开行为之间的关系进行审查而非审查原告与政府信息内容之间的关系。

（三）“权利保护必要”的审查

在行政诉讼中，权利保护必要性，又被称作为狭义“诉的利益”，是指原告请求法院以裁判的方式保护其权利的必要性或实效性。新《条例》第三十条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由，行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。《最高人民法院公报》2015年第11期刊登了陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，首次尝试对当事人滥用诉讼权利进行限制，也被称为规制滥用诉权第一案。由此可见，虽然《行政诉讼法》《司法解释》没有对限制滥诉、恶诉的明确规定，但是在个别当事人大量、反复、重复提起与解决其实质诉求无关的政府信息公开申请和诉讼，极大浪费行政及司法资源的情况下，对于政府信息公开行政诉讼中“权利保护必要”的审查极其必要。

判断起诉人的起诉是否有权利保护必要，主要是根据起诉人请求法院实体裁判是否具有值得保护的利益，来判断保护是否必要。实践中存在这样一种声音：在缺乏实定法的情况下限制当事人诉权，是司法权滥用。还有一种认为：司法机关裁判权的适度“扩张”，也是应对纠纷解决“泛司法化”的无奈之举。笔者认同第二种说法，基于此，政府信息公开行政诉讼中对“权利保护必要”的审查主要是指审查提起政府信息公开行政诉讼的原告是否存在权利滥用、不应救济等情形。

政府信息公开行政诉讼的原告与政府信息公开的申请人密切相关，但又不完全等同于政府信息公开的申请人。原告资格的审查是政府信息公开行政诉讼中司法审查的重要问题之一，新《条例》的实施使我国的政府信息公开制度得到了进一步发展与完善，尤其是其对申请人“三需要”资格限制的删除，对司法实践有着重大影响，政府信息公开行政案件原告资格的审查应当围绕“诉的利益”进行审查，正确把握“合法权益”“利害关系”的认定，有效规制权利滥用情形的发生。