英美国家法律援助制度初探

罗志红 陈 静

1.成都大学，四川 成都 610106；

2.四川川达律师事务所，四川 成都 610106

现代社会，人们的平等观念越来越强，遇到法律纠纷时希望能得到公平对待。但是由于经济、知识等原因，有的人不能有效参与法律活动，自己的权利就可能得不到保障，因此法律援助对他们就很有必要。法律援助是实现司法平等的保障，是司法正义的必然要求。我国法律援助起步晚，制度建设还不完善，而英美国家法律援助历史悠久，观念深入人心，制度运行顺畅，值得我们借鉴。因此，探讨英美国家法律援助制度对我国法律援助制度的完善定会有所启发。

一、法律援助的涵义、特征和价值

法律援助起源于英国，当时被视为社会慈善和道义行为。随着社会的进步，现代国家法律援助演变为国家对公民的司法救济。因此可以将现代各国法律援助的概念定义为：“法律援助是国家对因经济困难无力支付或不能完全支付法律服务费用的公民给予减、免收费的法律帮助，以保障其法律赋予的权益得以实现的一项司法救济制度。”［1］我国现行调整法律援助法律关系的法律是2003年制定并颁布的《法律援助条例》。根据该条例，法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织相关人员，为经济困难或特殊案件的当事人提供免费法律服务的法律保障制度。由此看来，我国法律援助具有如下特征：

（一）法律援助是政府的责任

《法律援助条例》第2条从法律上确认了法律援助的性质和责任主体。这条规定反映了我国对法律援助的深刻认识——法律援助是国家和政府对公民应尽的责任，而不是恩赐，符合条件的公民都可以免费获取。

（二）法律援助是一种法律保障制度

上述《法律援助条例》第3条明确“要求政府既要为法律援助提供必要的机构保障和队伍保障，又要充分调动广大律师、社会组织等多方面的积极性；既要为法律援助提供必要的经费保障，又要广泛开辟资金渠道，鼓励社会各方面对法律援助提供支持。”［2］这就从法律制度上对我国法律援助的有效实施提供了坚实的保障。

（三）法律援助主体具有多样性

根据《法律援助条例》，法律援助的责任主体是政府；实施主体是社会执业律师、法律援助机构的专职法律援助律师和其他工作人员、公证员、基层法律服务工作者、社会团体（如工会、共青团组织、妇联）工作人员、法律院所的法律援助志愿人员；权利主体是受援人，即经济困难的人或者刑事诉讼中，盲、聋、哑、未成年以及可能被判处死刑而没有委托辩护人的被告人。由此看来，法律援助由政府领导，法律援助机构统一实施，受援人依法获取。

（四）法律援助的形式具有多样性

法律援助的形式既包括诉讼法律援助（如刑事、民事、行政诉讼代理或刑事辩护等），又包括非诉讼法律援助（如法律咨询、代拟法律文书、提供法律信息资料、法律意见、公证证明等）。［3］

二、法律援助具有如下重要价值：

（一）保障司法公正

由于各种原因，一个社会总会有贫弱人员。他们往往生活贫苦又没有受过良好教育，更别说法学教育。遇到法律纠纷时，本身有利的也可能遭受不利后果。这对他们是不公平的，而法律援助正好可以弥补他们的不足，帮助他们维护自己的合法权利。这在一定程度上保证了司法的公正。

（二）维护社会稳定

一个社会中，贫弱人员占总人口的比例一般不大，但绝对数字往往比较大。如果他们在司法活动中，因为自己贫弱又得不到法律援助从而遭受不公正对待，就会对社会产生不满，甚至仇恨情绪，对社会稳定就会形成威胁。因此，法律援助能够在一定程度上维护社会稳定。

（三）符合国际社会主流价值观

国际社会日益重视保障司法人权，获得法律援助的权利是国际社会公认的权利。法律援助不仅是世界上绝大多数国家普遍采用的一种司法救济手段，而且其国际化趋势越来越强。联合国和许多区域性组织在其制定的国际公约或区域性条约中都把法律援助的内容放在举足轻重的位置上，特别是在人权的司法保障中占有十分突出的地位。［4］

三、英国法律援助制度的历史及特色

英国的法律援助制度可追溯到15世纪。1495年，英王亨利七世在法案中规定：律师应同样地为穷人服务，穷人享有免付诉讼费的权利。之后的几百年间，英国的法律援助主要是作为律师免费服务的一种慈善行为。现代英国的法律援助制度形成于20世纪40年代末期，其标志是1949年通过的《1949年法律援助与咨询法》。该法明确规定，法律援助由国家出资。法律援助就由慈善行为转变成了国家责任。《1988年法律援助法》将法律援助视为一种权利，没有限制。1999年7月通过《获得司法公正法》（Access to Justice Act 1999，不少人把它翻译成接近正义法，似乎有些机械，还是翻译成获得正义法更合乎其本意），设立了新的法律援助体系，即社区法律服务（Community Legal Service）和刑事辩护服务（Criminal Defense Service）。［5］2012年，英国议会审议通过《法律援助、罪犯罪刑和刑事处罚法》，对法律援助的范围、援助标准、条件等进行了重大修改。

英国法律援助制度具有如下特色：

（一）法律援助管理机构和服务机构分开

英国现在的法律援助管理机构是法律服务委员会，服务机构是各律师事务所和非赢利机构，包括法律中心、独立咨询中心和公民咨询局三类［6］，主要工作由各律师事务所承担，非赢利机构主要从事初级法律咨询、法律帮助或者调解。

这种把管理机构和服务机构分开的模式有利于法律援助的健康发展。这样会抑制管理机构的贪污腐败，又分清了各自的职责。

“猪家兄弟，快来救我！”顺着呼救声望去，是花鸡被黄鼠狼叼着了。大猪哥想跑上前救花鸡，老母猪立马拽住了儿子：“不去，管咱家屁事！”母猪一家继续悠闲游逛。所幸花鸡命大，守门犬追上来，打跑了黄鼠狼。

（二）对民事案件法律援助的申请，除经济状况审查外，还要进行案情审查

“英国法律援助包括申请、受理、审查、实施等基本程序，其中最主要的是经济资格审查（Means Test）。刑事法律援助主要对申请人的年度总收入及家庭情况进行审查。在民事方面，一般情况下如果个人可支配资产超过一定数额则不符合援助条件，如果有可支配资产并在符合援助条件范围内，则需要分担部分费用。对民事法律援助还需进行案情审查（Merits Test），包括胜诉可能性审查、公共利益审查、理性付费审查、平衡性审查及是否穷尽其他救济审查等，条件较为严格。”［7］这样的制度能确保把钱花在最需要援助的人身上，提高法律援助的效益。

（三）创立了一套特有的内外质量标准和评估方法

英国经过多年探索，创立了一套内外质量标准制度和评估方法，包括专业质量标准、同行审查制度、档案审查制度等质量标准制度和评估方法。［8］通过这样一套质量标准和评估方法，英国法律援助的质量得以大幅度通过。

四、美国法律援助制度的历史及特色

美国法律援助分为刑事法律援助和民事法律援助两大体系，各有其历史渊源。

刑事法律援助始于1932年最高法院的判决，该判决规定任何可能被判处死刑的人都要有律师为其辩护。后来获得法律援助所要求的可能判处的刑罚越来越轻。刑事法律援助真正开始于1963年，这一年最高法院的裁决把提供刑事法律援助由律师的责任转变成了政府的责任。

民事法律援助最早始于1876年的纽约。从那时起，主要是律师自愿为穷人提供免费法律援助。1964年，约翰逊政府发起“向贫穷宣战”运动，联邦政府开始为民事法律援助提供资金。1974年，联邦政府成立法律服务公司，主要负责民事法律援助专项资金的划拨、管理与监督。

现在，刑事法律援助主要由公社辩护人机构负责，民事法律援助则通过由政府出资的法律服务公司实施。［9］

美国法律援助制度具有如下特色：

（一）正当程序、程序先于实体的理念贯穿其始终

美国法律观念、法律制度很大程度上因袭英国——程序先于实体。程序公正能保证实体公正，即使结果让当事人不满意，他们也因为亲眼目睹了程序的进行，甚至参与了程序的推进而能够接受。

（二）非政府组织在法律援助中扮演了重要角色

美国特殊的建国历史、人口构成、文化元素等等使美国人民民主意识、独立意识浓厚，非政府组织（NGO，Non-government Organization）在社会活动中非常活跃。它们在法律援助中扮演了重要角色，办理了大量法律援助案件。

（三）法律援助机构指导当事人自我服务，自我办案

“授人以鱼不如授人以渔”，法律援助可能解决了当事人一时的问题，但不能解决一世的问题。法律援助机构指导当事人自我服务，自我办案，让他们学会相应的法律技能，以后遇到类似问题就可以解决。

五、英美国家法律援助制度对我们的启发

英美国家法律援助制度历史悠久，经验丰富，各具上述特色，对我们具有如下启发：

（一）把程序正义的理念贯穿法律援助制度

受政治制度、经济发展水平和文化观念的影响，我国的法律制度历来重视实体结果，认为实体比程序重要，只要结果是公正的程序有些瑕疵也无所谓，而英美法系国家刚好相反。落实到法律援助制度，不但要援助贫弱者，使当事人各方力量尽可能均衡以保证法律结果的公正，而且也要让他们明明白白参与其法律活动。我们法律援助制度的实施要更加透明化，更加可操作，让法律援助的受援者更加理解我们的制度，让没有能够获得法律援助的人接受。

（二）把法律援助管理机构和实施机构分开，创立一套合理的评估机制

法律援助管理机构一定要和实施机构分开，这样才能抑制贪污腐败，明确各自的责任，推动法律援助工作的健康发展。另一方面，要创立一套合理的评估机制。法律援助中心有不少法律援助的专门人才，专业水准高，由他们评估比现行由实施机构同行评估更权威。

（三）鼓励民间组织积极参与

如前所述，美国民间组织在推动法律援助工作中非常活跃，反观我国就要逊色不少。这固然与政治、经济、文化制度和思想意识有关，但是如果我们大力宣传法律援助的宗旨、目的、价值，充分鼓励民间组织参与法律援助，情况就一定会大为改观。毕竟中国儒家文化多年滋养出的民间组织，大多乐善好施，积极向上。我们一定要想办法充分调动他们的积极性，努力提高法律援助的效益。

英美国家法律援助制度源远流长，具有前述特色，我们要根据我们的国情，去粗取精，探索出具有自己特色的法律援助制度。