改进军事设施建设项目审计核查工作研究

张序言 刘家兴 王启航

内容提要：军事设施建设项目审计核查，是军队审计机构对军队单位委托社会中介机构审核的工程竣工结算审计报告进行的审核检查，对于促进军事设施建设项目依法推进、有序运行具有重要作用。但在具体实践中也存在一些矛盾问题，需认真研究，加以改进。一要创新组织设计；二要建立协作机制；三要完善配套措施；四要优化资源配置；五要应用信息技术。

军事设施建设项目审计核查，是军队审计机构对军队单位委托社会中介机构审核的工程竣工结算审计报告进行的审核检查。针对军队审计监督体制调整改革后，军队审计机构不再从事出包工程结算审核等中介服务的实际，军队单位依托社会中介机构对军事设施项目工程竣工审计报告进行审核，已成为军事设施建设项目实践过程中的一项经常性工作。近年来，军队审计机构按照《军队审计条例》有关规定，依法对军事设施建设项目进行审计核查（以下简称审计核查），有力促进了军事设施建设项目依法推进、有序运行。但也存在一些矛盾问题，需认真研究对策措施，切实加以改进提高。

一、军事设施建设项目审计核查存在的矛盾问题

（一）对照“审计全覆盖”的要求还有差距

军队审计机构按照规定的监督对象范围，根据军队单位报备情况，选取军事设施建设项目进行审计核查。一方面，现有组织方式难以实现审计数量上的全覆盖。受审计力量限制，目前军队审计机构尚无法对监督范围内所有军事设施建设项目进行审计核查，只能根据监督范围内单位报备的结算审核情况，进行核查项目抽选。另一方面，项目抽选难以实现质量上的精准覆盖。在抽选过程中除完成上级赋予的审计核查的任务指标外，审计人员往往只根据项目类型进行主观上的判断，进而确定备选项目，以凑足任务指标，导致无法准确抽选出具有代表性、时效性、问题导向性的建设项目进行审计核查。

（二）审计核查的范围和事项不够全面

审计核查的范围和事项直接影响核查工作开展的广度和深度，能否进行完整全面的核查，对军队审计有效履行职能任务、客观揭露存在的问题、正确评价军事设施建设经济效益和保障效能，具有决定性作用。从近年审计核查实践看，一方面，审计核查的范围广度不足。审计核查仅限于工程结算后，无法对军事设施建设项目立项决策、规划设计、承包发包、工程变更、进度款支付等工程管理的关键环节进行有效核查，使得审计核查的时效性、证据的适当性大打折扣，制约了核查效果。另一方面，审计核查的事项深度不够。目前，审计核查仅限于对工程造价进行审核。但随着“花钱买服务”这一保障模式的逐步推进，社会中介机构审价行为失范、审核结果不实、军队建设单位管控不严、监管约束缺位的风险大大增加，使得审计职能难以有效发挥。

（三）审计核查的结果运用“最后一公里”尚未打通

近年来，军队审计机构依法对军事设施建设项目进行审计核查，在发现问题、审减造价方面，取得了丰硕成果，但在核查结果运用和损失追回方面，也面临一些新情况新问题。一方面，核查结果运用难。社会中介机构为保持自身利益和信誉，对军队审计机构复核结果往往不予认同，甚至推翻；施工单位也经常以施工合同事先未约定等理由，否定审计核查审减金额；建设单位为了推卸责任，往往表面支持实则想置身事外，甚至与施工单位相互配合应对审计。另一方面，问题资金追缴难。建设单位与施工单位、社会中介审计机构都是平等的合同主体，如果通过法律手段追缴问题资金，容易导致违背合同法的法理精神。特别是当军队审计机构要求建设单位追回问题资金时，若建设单位与施工单位未协商一致，经由司法审判，建设单位败诉的可能性较大，存在问题资金无法追回的风险。

（四）审计核查的专业人员、技术手段还不充足

军事设施建设项目审计核查人员，应当具备相应的专业知识和业务能力，并取得岗位任职资格，能够熟练运用计算机数据处理分析技术和核查软件，在信息化条件下高效开展审计核查。但在现有人力资源和技术条件下，一方面，军内从事工程造价的专业人员缺乏。军队审计机构在开展审计核查时，为组成核查组，除审计组长和1～2名主审为军队审计人员外，相关专业人员还需要通过外聘的方式补充进来。但由于临时聘用人员在工资待遇方面缺乏政策法规吸引，导致愿意从事相关工作的专业人员少；有的即使已经进组开展工作，但由于对外聘专业人员的激励措施不够，也一定程度上影响了外聘人员工作积极性。另一方面，技术手段应用不足。面对监督范围内军队单位的海量军事设施建设项目数据，有的军队审计机构还不能熟练运用计算机数据筛查、模型分析等科技手段精准选取建设项目，不少军队审计人员对相关业务软件操作不熟练，影响了审计核查的工作效率。

二、改进军事设施建设项目审计核查的对策措施

（一）创新组织设计

一要合理选用组织方式。军队审计机构根据年度审计工作安排，从军事设施建设项目备案库中选择拟核查的项目，可根据各单位实际单独组织，也可结合审计或者进行专项审计调查时捆绑安排，探索试行“N+1”审计组织模式，并在相关审计实施方案、审计通知书中予以明确。二要运用“三步走”的方法进行项目抽选。第一步，根据重点建设方向和投资规模圈定核查项目范围；第二步，对圈定范围内的项目，综合分析已报备的结算审计报告，运用价值工程和造价控制原理进行数据分析，划定样本规模，找出并选取造价管控漏洞较大的项目样本；第三步，对已选取的项目进行随机抽样，以保证项目选取的科学性公平性。三要拓展核查范围和事项。明确核查范围为军事设施建设的全过程和全寿命周期，由只对社会中介机构审计报告和价格审计结果的核查，拓展为涵盖规划计划、项目审批、勘察设计、发包承包、施工管理、竣工结（决）算的项目建设全过程审计核查；增加对军事设施建设项目的全部要素核查，包括工程造价、财务、绩效、管理、法纪等。

（二）建立协作机制

一要与地方建设管理部门建立社会中介机构考评协作机制。通过建立该机制，使审计核查结果能够进入国家对社会中介机构的考评运用实践，便于国家相关部门对社会中介机构在参与军队工程造价审核时的违规行为进行处理处罚。二要与地方司法部门和银行机构建立资金追讨协作机制。主要目的是针对拒不接受审计核查结果的企业，可联合地方相关部门追缴其非法所得；对拒不退回非法所得的企业，采取相应的惩处措施。三要与地方公安等部门建立个人诚信报备机制。对于在军队工程建设中，存在违法违规取得工程建设项目、劣质工程、安全事故和虚报工程结算等行为的公司或个人，由军队审计机构对其进行备案登记，每年通报地方相关管理部门和军队单位，限制其参与地方和军队的其他经济活动。

（三）完善配套措施

一要完善军事设施建设项目合同配套条款。基于双方平等自愿的原则，在建设单位与施工单位适用的合同范本中明确“乙方有义务接受军队审计机构进行的审计核查，并按照审计核查结果进行问题整改和违规资金清退”；在建设单位与社会中介机构适用的合同范本中明确“乙方有义务接受军队审计机构进行的审计核查，责任和结果认定应遵循军队审计机构的审计核查结果”。二要健全审计核查评价制度。制定与国家标准相匹配并符合军事设施建设项目特点的考评办法，对社会中介机构的价格审计结果进行考评，促进审计核查规范有序、公平公正。三要制定审计核查工作指南。自开展审计核查以来，各级审计机构尚未形成统一的流程规范和规章制度，且军事设施建设领域涉及资金数额较大，各方对核查结果争议较多，导致审计人员客观存在一定的自由裁量权。军队层面可在充分实践的基础上制定《军事设施建设项目审计核查指南》，下发各级军队审计机构参照执行，统一规范标准、细化操作规程，提高审计核查的科学性有效性。

（四）优化资源配置

一要发挥统管统派的制度优势。在军内合理调配审计人员，可探索抽调设施防护、规划设计、经济效益评价等方面的人员和设备，组成审计核查组，进行专业审计核查。二要加强军地结合。选取资质好、信誉度高的中介机构和经验丰富、素质较强的专业人员，通过政治审查后，进行临时聘用，参与审计核查。三要建强专业队伍。将专业资格、工作经验、专业胜任能力作为考核选拔内容，遴选考核相关专业人才；鼓励现有人员参加地方一级、二级造价工程师培训和考试；积极利用军队院校资源，组织相关人员进行培训，强化专业素质。

（五）应用信息技术

一要建立数据库。分别建立军事设施建设项目备案库和审计核查结果数据库，将其纳入全军审计信息系统建设，引进数据分析和抽样程序，对同类型建设项目的审计核查结果特点进行分析，总结经验，探寻规律，找准审计核查的突破口。二要统一数据软件。根据建筑市场实际，规范军队单位和军队审计机构使用的工程量计算和工程造价计算及相关审核软件，对所用软件种类、版本进行统一，以便于软件数据有效衔接。三要推广大数据分析。通过建立审计核查数据模型，运用相关配套软件对接地方工商和造价管理机构数据，系统分析军事设施建设项目在建材价格、关联交易、发包分包等方面的数据，准确锁定问题疑点，助力审计核查工作。