浅谈社会保险黑名单制度*

曾海淇 李小雅 孔炜莹

佛山科学技术学院法律系，广东 佛山 528000

尽管2011年颁布的《社会保险法》经过多年的发展与完善，充分发挥了维护公民社会保险领域合法权益的保障作用，但现实中仍存在诸多用人单位损害劳动者切身权益、医院涉嫌骗取医疗保险基金、不利于社会保险制度持续健康发展的行为，可见建立社会保险失信“黑名单”必要且紧迫。为进一步加强社会保险领域失信惩戒机制建设，监管相关责任主体依法依规履行职责，有效惩戒、限制失信主体，人力资源社会保障部颁布了《社会保险领域严重失信人名单管理暂行办法》（以下简称“办法”）。《办法》作为实行社会保险黑名单制度的具体落实规章，本文拟从《办法》体现的具体惩戒措施主要内容、存在的问题和完善建议进行如下探讨。

一、社会保险黑名单制度的主要内容

社会保险领域失信人名单惩戒措施暂行办法，是国务院人力资源社会保障部（下文简称“人社部”）在其职权范围内，为有效构建社会保险领域失信惩戒机制，对属于本行政区域的社会保险领域失信人行政管理事项而制定的规范性文件，是部门规章。社会保险黑名单制度，是我国人力资源社会保障部发挥其主观能动性，对在社会保险领域存在严重失信行为的信用主体，利用信息的传播性，将这类主体列入全国或地方信息共享平台，以一系列惩戒措施限制这部分主体相应权益的制度。为实现有效抑制失信泛滥的社会现象，社保黑名单的惩戒措施是其重要的保障手段。根据参保的信用主体的不同，主要分为对于企业和对于个人的两类惩戒措施。

（一）对于用人单位的惩戒措施

对于用人单位而言，若其不依法办理社会保险登记，或者恶意将社保中的个人信息用于合同约定外的用途导致个人信息泄漏等问题，人社部应当对企业做出相应的警告，若企业对于警告置之不理，或者不及时改正，社保部门可以对其做出相应的行政处罚，利用相应的强制措施保障相关人的权益，由相关部门在其各自职责范围内依据《关于对社会保险领域严重失信企业及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》（下文简称《备忘录》）规定，在政府采购、交通出行、招投标、生产许可、资质审核、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先等方面予以限制。

（二）对于个人的惩戒措施

对于个人而言，若其在社保领域有骗保、冒领等不诚信行为或者违法行为，依据《备忘录》的相关规定，对于社保黑名单上的个人，限制其的相应的消费行为，如限制其选择交通工具时，不可以乘坐飞机等相对舒适的交通方式；再者，对于其个人发展而言，不得招（录）为公务员或事业单位工作人员，也不得参与相应对道德类评选表彰，甚至已经获得的称号也要随之取消。

二、社会保险黑名单制度存在问题

黑名单制度是一种惩戒机制，是国家在行政执法中通过运用法律手段警示和保护善良第三方的有效形式，通过向社会公众揭示了一些个人和企业的不良信用记录，再通过种种手段的辅助，可以加快社会诚信体系的建设，提高政府的执法公信力。不可否认，黑名单制度在构建“一处失信，处处受限”的社会信用体系上起到积极引导作用，但黑名单制度的设立不可缺少法治约束，需要通过制定保护个人权利的社会信用法律法规予以规制。法律法规有助于诚信黑名单的建设，是诚信黑名单制度实施的重要保障，但在目前现存的法律法规来看，仍有些许地方可以做到更加完备。

（一）社会保险严重失信行为的认定标准笼统

《办法》第5条规定了用人单位、社会保险服务机构及其有关人员、参保及待遇领取人员等的严重失信行为的认定，围绕违规参保、骗保、恶意使用社会保险个人权益记录、未按约定提供服务、法律法规其他规定等的八大情形。如果发生以上失信行为，企事业单位及其有关人员将会面临32项联合惩戒措施，包括限制失信企业参与工程建设项目招标投标、限制严重失信行为有关责任人乘坐飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位、G字头动车组列车全部座位、其他动车组一等以上座位等非生活和工作必须的消费行为。

上述规定，本法的适用主体是用人单位、社会保险服务机构及其有关人员、参保及待遇领取人员等，关于严重失信行为认定划分的相关规定。但是目前实践经验显示，对不同主体的行为混为一体对其进行评价，规定存在标准不够系统化、规范化的问题，可能会导致参与于社会保险领域中的用人单位、社会保险服务机构及其有关人员、参保及待遇领取人员等相关人员对于自己行为定义出现偏差，导致《办法》无法发挥其真正的价值。再者，《办法》第5条中涉及金额的部分——骗取、冒领多领或其他导致社会保险待遇或社会保险基金异常损失的数额，规定中采取“一刀切”的方法，忽略了我国地方发展不平衡的国情现状，容易出现政策因为不同地方经济发展能够达到的水平不一而落实不到位的情况。

（二）部门各级间分工不明、缺乏监督，名单缺乏公民救济途径

在社会保险黑名单制度的法规条文中，对于各级人力资源社会保障部门在运行、管理、监督社会保险严重失信名单过程中的具体职能、管理界限等，规定较为模糊甚至有监督缺口的出现。一方面，在《办法》的第3条规定，人社部和县级以上地方人社部门分别负责监管全国社保失信人黑名单管理和监管本辖区内社保失信人的具体管理工作。从条文中可知，县级以上地方人力资源社会保障部门负责具体的实施管理工作，换言之，黑名单的具体实施管理工作除了派出机构外，普遍都有管理黑名单工作的职能。这种情况一定程度上会导致人力资源社会保障部门各级之间的监督、管理与具体落实的分工不明确不利于该制度高效地发挥作用。

另一方面，《办法》第5条中规定，县级以上地方人力资源社会保障部门将其列入社会保险严重失信人名单，由此得知，名单的列入工作由县级以上的部门承担。同时，暂行办法中，只对于列入名单的工作进行了规定，没有对名单的审核和监督工作做进一步规定。换言之，若列入名单的工作出现纰漏，在缺乏名单审核和上级部门监督的情况下，对于管理黑名单制度而言，缺乏监督机制有可能导致管理缺口的出现，“漏网之鱼”、“拉错人”的情况也会更多，公民的权益风险也会更大。类比到司法机关的“失信被执行人黑名单制度”的实践中，对于少部分公民被误列入黑名单而言，他们能够通过明确的救济程序达到维护自己合法权益的目的。但是，在社会保险黑名单制度中，缺乏对没有义务履行的公民申诉的规定，更没有同级或上级对列入名单工作的监督，是该制度的一大缺陷。

（三）联合惩戒措施执行起算日期规定不明

《办法》多次提及联合惩戒期限、公式社会保险严重失信人名单信息之日及联合惩戒措施终止之日，但并未准确界定联合惩戒措施执行起算之日。《办法》第8条明确了列入社保黑名单决定与公示公告日期的关系，第13条规定失信主体被移出社保黑名单时，为联合惩戒措施终止之日。纵观规章全文均未提及联合惩戒措施执行的起算日期，对联合惩戒期限的计算界限造成模糊，不利于有关责任主体的惩戒措施有效执行。

（四）联合惩戒期限届满自动提出机制不合法理

《办法》第10条规定联合惩戒期限届满均自动移出社保黑名单，第11条规定了提前移出社保黑名单的法定情形，但没有说明失信主体联合惩戒期限届满仍未整改或整改不到位的情况，应如何处理。将所有未整改或未整改到位的失信主体片面地在固定期限后自动移出，显然不妥。若以联合惩戒期限届满将失信主体自动移出社保黑名单后，不需付出其他代价即可恢复，立法对于这类情形的规定在一定程度上默许了“无代价退出”，对失信主体惩戒力不足。失信主体“无代价退出”后，若再次被列入名单，期限内未整改而期限届满后再次“无代价退出”，周而复始，对失信主体无惩戒可言，不合情理也不合法理。

三、立法建议

（一）进一步划分各地实行标准，对不同主体分别评价

在我国，由于各个地方的收入水平不够平均，使该文件出现一个巨大的缺口，因此关于在社保方面可以列入为失信行为的标准不应当订立一个统一的标准，而应当根据各个地方经济收入水平的标准进行进一步的划分。由于社保行为的严重失信行为管理是由我国人力资源社会保障部门监督，则该监督可以定性为一种行政行为，所以基于行政法中的比例原则，关于可以成为失信行为的标准若按照各个地方经济收入水平去划分比定义某一个数值会更加合理，更加显得规范化。另一方面，针对主体混同评价的问题，应当按责任主体的具体不同进一步明确他们之间的责任事由，明确告知适格主体什么该做什么不该做，减少各适格主体对于其责任之间异议。

（二）同级人社部门加强对社会保险服务机构及其有关人员的监管，由上一级监督

针对社会保险黑名单制度中各级人力资源社会保障部门的管理、运行、监督方面的规定存在的漏洞，提出以下建议。完善制度的运作模式，增加对于名单的审核和管理名单的监督机制。在原有制度的基础上，进一步明确上级管理部门的监督职责——县级以上部门地方人力资源社会保障部门承担名单列入工作，列入名单的上一级管理部门进行审核与监督。另一方面，要增加对于名单列入错误导致公民利益受损的救济途径与对工作人员的追究责任机制，在促进制度高效运转的同时，多方面维护公民的合法利益。

（三）设立独立条款规定联合惩戒措施执行起算日期

针对《办法》未准确界定联合惩戒措施执行起算之日的问题，参照自然人违反交通规则被处以罚单的行政行为以收到罚单之日起计算行政处罚期限等此类由国家公权力限制行为主体相关权益的行政处罚行为起算日期，可以规定，失信主体收到列入社保黑名单决定之日为联合惩戒措施执行起算之日，作出列入社保黑名单决定之日起7个工作日内应为失信主体列入社保黑名单信息共享平台，且失信主体收到列入社保黑名单决定之日最迟不得晚于被列入社保黑名单信息共享平台之日。因此，失信主体收到作出列入黑名单决定之日，为联合惩戒措施执行起算之日，而不是作出列入黑名单决定之日。

同时，可以参照《办法》第13条联合惩戒措施终止日期规定的独立条款，联合惩戒措施执行日期可以通过设立独立条款以规范失信主体收到作出列入社保黑名单决定之日为联合惩戒措施执行起算之日的共识，为联合惩戒期限、失信主体整改期限及有关部门公示失信主体信息所需工作时间的计算划定明确起算标准。

（四）规范联合惩戒期限届满后的处理

《办法》规定联合惩戒期限届满将失信主体自动移出社保黑名单，没有其他惩戒措施，此条款虽保护了失信主体的权益，但惩戒力度的威慑力显然不足。为有效规制失信主体并获得良好成效，条款可以修订为，失信主体负责部门每隔3个月进行一次督促整改，整改到位后，可以申请提前移出社保严重失信人名单，但至联合惩戒期限届满，经负责部门多次督促整改仍存在严重失信行为的，重新计算一轮联合惩戒期限为惩罚。

四、结语

社会保险黑名单制度体现信用道德转变为信用制度化的过程。通过国家机关对黑名单发布，由社会主体对黑名单事后评价，社保黑名单制度以权力制约法律行为，以法律规章制约权力，有利于规范相关责任主体依法依规履行义务，有效制约惩戒失信主体，推动社会保险领域失信惩戒机制建设。社会保险黑名单制度的设立既起到惩罚和预防失信行为的作用，又体现保障公民知情权，提高执行效率的作用，有效缓解“执行难”的问题，极大程度有利于社会保险信用体系建设。

此外，希望《办法》相关具体适用解释颁布，得以进一步完善社保领域黑名单制度建立，贴合公民社会生活，有效减少社会保险领域失信行为和失信主体钻法律空子的行为，通过基于不同目的规制行为，对失信主体采取不同对待，实现更具针对性的管理和监控。同时，住房公积金领域的黑名单制度尽早出台，进一步健全完善我国“五险一金”黑名单制度。