烟草专卖政务服务“好差评”制度的研究与应用

仉岿 王炜 王玮

摘 要：提升政务服务水平是建设服务型政府的必然要求，全面及时准确了解企业和群众对政务服务的感受和诉求，落实好政务服务“好差评”制度正是提升政务服务水平的关键。本文基于政务服务“好差评”制度的实践应用角度，以青岛市烟草专卖局政务服务“好差评”制度应用为例，提出了在制度基础、评价方法、评价载体、结果应用、保障措施方面的构建路径，为政务服务“好差评”制度在烟草专卖政务服务中的应用提供了具体建议。

关键词：好差评;政务服务;烟草专卖

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.039

政务服务“好差评”制度坚持以人民为中心的发展思想，将政务服务优与差的绩效评价，以制度的形式，赋予了企业和群众，通过政务服务“好差评”的落地实施，推动行政管理部门增强服务意识，转变工作作风，提高服务水平和服务能力，深入推进“放管服”改革，让企业和群众获得更大便利和满意度。政务服务“好差评”制度是基于闭环式管理的思维，需要以组织模式、管理模式、服务内容等为基础，有针对性地加强制度体系、指标体系、评价方法等环节的系统性设计与构建，这对于开展烟草专卖政务服务工作是至关重要的。

1 政务服务“好差评”制度的理论基础及意义

管理学家哈林顿·H·詹姆（Harrington，H.James）认为，在管理活动中“评价是关键问题，如果不能对其进行评价，就不能对其有效控制。很自然的，假如不能控制它，则不能管理它。结论是：如果不能对其管理，则无法将其改进”。我国的人民中心论和人民满意的服务型政府论是基于社会主义的本质要求，围绕全心全意为人民服务的宗旨，提出了政府为人民行政、对人民负责、受人民监督的论断和定律，对政府与人民的关系作出了体现社会主义优越性的诠释，为完善行政监督制度提供了基本遵循。从理论视角观瞻，服务型政府是一种基于公民本位、公共权力共享、个性化服务和公共利益协商等行政服务理念和制度选择的组织形态，是政府的服务性质与服务形式的统一。既然政务服务提升与改进是决定深化“放管服”改革、转变政府职能、建设服务型政府乃至推动政府治理现代化进程的关键因素，那么对其进行及时、科学、全面的评价，可以起到把控政务服务改革和发展的正确方向，进而提升政府治理能力的作用。

具体到烟草政务服务工作，根据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的规定，烟草专卖行政主管部门的核心职能就是对从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务实施许可管理，其中烟草专卖零售许可涉及全国500万户左右的持证零售户，以及数量众多的利害关系人，与行政相对人利益联系最为密切，政务服务要求最高，受关注度也最高。因此，以服务对象的眼光和体验为准，以折射式和倒逼式检验促进各级烟草专卖行政主管部门全面履行职能，对于烟草行业落实好政务服务的工作要求，向服务对象提供全面规范、公开公平、便捷高效的政务服务，具有特别重要的现实意义。

2 政务服务“好差评”制度应聚焦“三个导向”

2.1 聚焦目标导向

2016年，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，对加快推进“互联网+政务服务”工作，切实提高政务服务质量与实效，作出总体部署。国家烟草专卖局印发《烟草行业“互联网+政务服务”工作方案》，要求全行业加快推进“互联网+政务服务”，进一步规范网上服务事项、优化网上服务流程、创新网上服务模式、公开网上服务信息、升级网上服务平台、推行线上线下融合、推进政务信息共享。根据国家和烟草行业政务服务工作的有关要求，当前政务服务工作需要一方面做好线下服务，巩固好工作基础，同时要进一步加快“互联网+政务服务”工作的推进步伐，以新思维、新技术、新举措提供政务服务，以精益管理、风险管理、质量管控、数据驱动的管理理念为核心，有效促进资源配置更加合理、管理制度更加健全、业务流程更加高效、政务服务更加满意，推动线上、线下政务服务相互融合、紧密衔接，努力实现政务服务转型升级。

2.2 聚焦问题导向

在当前深化简政放权、放管结合、优化服务改革的大背景下，需要做到公开透明、精准高效服务，但在实际工作中仍存在政务服务效率低、信息不对称等问题：

一是服务对象通过各种渠道反馈意见建议或问题咨询，需要进行多次流转处理，工作效率较低，政务服务需求响应不及时。

二是通过传统调查问卷方式收集服务对象对政务服务的意见建议，信息准确度不高，信息处理工作量大，难以获得及时、准确的客户声音，导致政务服务精准性有待提升。

三是市局难以通过准确获取服务对象的政务服务评价，对县级局政务服务水平进行全面评估，及时掌握政务服务中存在的突出问题，有针对性地进行过程管控。

四是各县级局之间存在信息不对称问题，服务标准不统一，改进目标不明确，政务服务满意度存在参差不齐的情况。

五是对政务服务过程中存在的风险缺少精准的预防管控。

2.3 聚焦需求导向

价值取向是政府效能评价的灵魂，而目的“是一种未来的事态，是促使行动趋向那种未来事态的是事实”。随着建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的不断深入，提升政务服务水平是社会发展的必然要求，解决社会反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题，满足企业和群众少跑腿、好办事、不添堵的迫切需求，是烟草专卖行政主管部门提升政务服务水平的重点内容，这要求我们消除信息壁垒，精准聚焦问题，实施精细化服务，推进行政审批服务“马上辦、网上办、就近办、一次办”，最大程度利企便民，让企业和群众共享“互联网+政务服务”的发展成果。

3 夯实政务服务“好差评”制度的工作基础

3.1 夯实“好差评”制度及评价体系基础

政务服务“好差评”制度是政务服务的一种监督考评制度，需要根据政务服务的共性问题，结合管理架构、管理模式，制定服务事项清单、服务标准清单、问题责任清单等标准化基础，进而实现政务服务各环节的统筹协调，联动互补，推动政务服务规范化、标准化。青岛市烟草专卖局通过制定《青岛市烟草专卖局政务服务“好差评”评价制度》，对政务服务“好差评”评价管理的实施部门、管理部门及配合部门予以明确，建立标准化清单，并按照山东省烟草专卖局（公司）“三标合一”的要求，依据相关制度、标准，细化岗位职责分工，明确了评价内容、投诉复核、结果分析、调查回访、结果应用等管理要求，为政务服务“好差评”制度的应用实施奠定了基础。同时，青岛市烟草专卖局通过问卷调查，利用头脑风暴法和关联图，对政务服务过程中的关注焦点及可能存在的“堵点”问题进行全面梳理，对问题影响程度进行逐一验证，最终确定了覆盖仪容仪表、现场管理、工作态度、工作效率、工作纪律五项一级维度指标，举止规范、公示材料、服务标准、办理时限等12项二级维度指标的政务服务评价指标体系，为实现定性评价向定量评价转变，建立可测量、可评价的政务服务量化目标奠定了基础。

3.2 夯实客户声音来源基础

伴随新一轮的机构改革，要求深化行政审批制度改革，进一步精简各类审批，规范行政行为、优化办事流程，加快实施“互联网+政务服务”，全面实现“一网通办”，建设人民满意的服务型政府。面对新形势，人民群众对政务服务有新的期待、新的需求。在烟草行业上级要求“在线下的各类服务窗口开通好差评流程”的基础上，针对当前全行业加快推进“互联网+政务服务”的总体形势，烟草专卖政务服务应满足政务服务从网上咨询、网上申报到网上预审、网上办理、网上反馈“应上尽上、全程在线”的服务需要，政务服务“好差评”应定位于可以为线下及线上全业务类型政务服务提供“好差评”评价、管理及改进支持，针对线上、线下不同政务服务形式，从多方面收集客户声音，确保对服务对象需求做到全面覆盖，进一步深化“一次办好”，优化网上服务。青岛市烟草专卖局针对服务对象线上和线下政务服务的关注焦点不同，将评价指标细分为共同关注和单方式关注两类指标，结合影响程度相关性，利用优先矩阵，对评价指标赋予分值，设计并计算满意指数，进一步突出了服务需求导向。

3.3 夯实制度运行载体基础

政务服务“好差评”制度的实施依赖于服务评价的收集与分析，因此必须建立基于数据共享的行政协调机制，将政务服务评价与服务工作紧密衔接，充分分析线上与线下工作的融合性、数据处理的真实性及时效性、过程管控及风险管控的需要，依托信息技术，对政务服务进行线上评价、系统分析、问题筛选，大范围、广角度收集客户声音，以系统数据为驱动，利用统计过程控制，通过数据问题落实服务问题，通过服务问题查找管理问题，有效衔接线下问题落实、调查处理、问题整改等工作，将评价数据与政务服务作为一个整体进行统筹安排，推动线上、线下融合。青岛市烟草专卖局通过开发“政务服务‘好差评管理平台”，将评价指标体系、计分方法、统计分析等内容固化到系统中，服务对象通过扫描二维码即可进入服务评价，由系统进行自动计算、汇总分析，有效提高了信息处理效率，既为政务服务“好差评”管理提供了核心数据支持，也为政务服务提升措施的制定与实施提供了“靶向性”目标。

3.4 夯实政务服务风险管控基础

烟草专卖一线人员是直接与服务对象互动的主体。信息技术与行政人员的关系并非相互替代，而是共同搭建起新型的公共行政情境，人工服务与智能系统、线下与线上共同构成当下政府运作的形态与机制。人在政务服务活动中的参与，必然存在不规范、人为干预绩效等风险。因此，基于风险管控的管理理念，青岛市烟草专卖局利用潜在失效模式与后果分析，根据风险程度，建立市、县两级政务服务风险管控机制，对政务服务风险进行全过程分级分类管控。在分级管控方面，县级烟草专卖局作为政务服务的窗口单位，是第一责任主体，因此，在发现问题风险时，首先由属地县级烟草专卖局针对问题风险进行分类处理、问题整改、整改复评，并依托信息系统，在评价全过程与市局进行信息共享;青岛市烟草专卖局根据系统评价信息、整改情况进行抽查回访、情况核实，对县级烟草专卖局评价、处理过程进行监督。在分类管控方面，青岛市烟草专卖局负责对非常满意评价、无需整改事项进行直接管控，预防评价信息不实风险、整改分类不实风险;县级烟草专卖局负责针对问题风险进行分类分析，对无法整改风险进行记录，重点对可整改问题风险加强管控，及时解决苗头性风险问题。

3.5 夯实政务服务质量控制基础

政务服务水平的持续提升，需要以数据驱动为基础，以风险管控为重点，以问题为导向，进一步细化权责清单，将“好差评”评价、管理、实施等内容纳入考核，强化评价结果、风险分析和问题整改在业务工作中的应用，实现以问题倒逼政务服务工作质量的持续提升，推动政务服务不断优化完善。同时，针对“好差评”评价中存在的普遍性问题，可利用头脑风暴法、ECRS等精益工具，对政务服务相关流程、服务标准进行优化完善，形成“评价采集、问题分析、分类处理、整改提升、结果应用、持续分析、持续改进”的PDCA管理链条。

4 构建政务服务“好差评”制度的流程基础

4.1 建立政务服务“好差评”管理流程

制度实施需要以流程运行为载体，青岛市烟草专卖局以聚焦“三个导向”为基础，以服务满意为目标，围绕如何消除信息不对称、服务需求响应不及时等问题，通过夯实五项基础，依托于线上、线下运行载体，按照“需求决定工作、工作倒逼流程、流程提升价值”的PDCA管理思路，运用头脑风暴法、关键成功因素法和约束理论，将政务服务评价管理作为由收集客户需求、分析需求、完善服务、质量管控、服务再提升的服务价值增值过程，根据价值流分析，针对关节环节，利用ECRS方法和作业成本法，对流程节点进行组织、重排、优化、简化，在流程节点中，按照“三标合一”的要求，将有关管理要求、标准进行固化，并根据风险管控和质量管控要求，进一步明确风险控制点和关键绩效监视和测量点，建立了《政务服务“好差评”管理流程》（V1.0）。

4.2 利用对标管理持续优化流程

2020年4月，《政务服务“好差评”管理流程》（V1.0）在青岛市李沧区烟草专卖局进行试点运行，在试运行过程中，青岛市烟草专卖局始终坚持PDCA的管理思路，通过监控流程运行，发现将“好差评”评价结果、整改情况、平台应用等纳入月度考核，能够实现结果倒逼工作，提升政务服务工作水平。但由于考核指标无法对“好差评”评价各维度指标进行全覆盖，缺少对二级维度指标的评价、比较、改进，无法全面支撑政务服务提升工作。通过运用SDCA循环，青岛市烟草专卖局将对标管理引入该流程，在开展月度绩效考核的同时，将“好差评”评价指标全部纳入对标管理，对各维度指标进行全面对标，最终建立了《政务服务“好差评”管理流程》（V2.0），并在全市进行了推广应用。对标管理的引入，有利于各级行政主管部门根据细化的评价结果，深入查摆问题，制定更具针对性的改進提升措施，促进政务服务水平精准提升。

4.3 建立流程運行的必要保障措施

服务评价作为政务服务价值流的核心内容，对于政务服务“好差评”管理流程的高效顺畅运行至关重要，只有服务对象使用、政务服务人员会用，才能将服务对象的政务服务评价转化为政务服务的动力和保障。青岛市、县两级烟草专卖局通过加强政务服务宣传，在行政服务大厅办事窗口展示评价二维码，制作政务服务“好差评”宣贯小视频及推文等形式，引导服务对象积极参与评价工作;并通过集中培训、一线主管的技能训练等方式，进一步深化流程涉及岗位人员对政务服务评价管理的理解和认识;通过绩效考核和对标管理，强化结果应用，消除内部信息不对称问题，形成“自发现、自提升”的良好氛围，促进了政务服务标准的统一和提升。

自推行政务服务评价以来，青岛市烟草专卖局政务服务评价覆盖率逐步提升，由运行初期的62%提升至100%，满意指数由最初的91%提升至99.78%，提升效果显著。根据相关痕迹化记录，在咨询、投诉类服务中，能够做到2日内办结，远低于办结日期要求;在行政许可政务服务中，能够做到3日内办结，并积极推广网上办证平台，基本实现了从“最多跑一次”向“零跑腿”的转变，有效提高了政务服务需求响应效率。通过将流程关键环节纳入考核，实施对标管理，各基层单位能够主动分析问题、整改问题、提升服务，在全市政务服务平均满意指数不断提升的情况下，政务服务满意指数分差由最初的7.5个百分点缩小至0.2个百分点，政务服务满意指数分布更加均匀，有效促进政务服务标准和服务水平向着高标准、严管理的规范化服务提升。通过进行评价监督、考核监督，相关服务人员的责任意识和服务意识显著增强，提升政务服务水平的主动性显著增强，服务人员能够更加主动地利用精益工具和方法去分析问题、解决问题，期间各基层单位共对2项许可流程进行优化，针对反映突出的服务问题，开展了4项政务服务类课题研究，有效促进了服务能力和服务水平的持续提升。

5 结语

落实好政务服务“好差评”制度，是深化“放管服”改革、提升政务服务水平的根本途径，烟草专卖行政主管部门应当以数据驱动，精准聚焦服务需求;以信息技术，精准提升响应效率;以风险管控，精准聚焦问题原因;以质量管控，精准聚焦闭环管理;以准确定位，精准聚焦趋势要求。按照“统筹规划、问题导向、协同发展、开放创新”的原则，建立“评价-改进-再评价-持续改进”的闭环式管理链条，促进政务服务更加规范、统一，政务服务水平持续提升。

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