延安宝塔区市容环境卫生管理提升对策

井珊 李兴开

摘 要：城市市容环境卫生是衡量一个城市文明程度的重要标志，不仅影响着城市的形象，也直接关乎城市居民的生活质量，更是旅游城市的名片。延安是我国三大红色旅游城市之一，旅游业是重要支柱产业，城市市容环境卫生状况直接影响着其在游客心目中的形象，进而会影响到旅游业的发展。本文基于2016年以来延安市围绕城市中心区宝塔区城市市容环境卫生管理改革展开研究，介绍了取得的改革成效，分析了依然存在的诸多问题，提出了进一步提升延安市宝塔区城市市容环境卫生管理水平的对策。

关键词：延安市宝塔区;城市市容;环境卫生

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.042

延安是我国三大红色旅游城市之一，红色旅游资源大都集中在城市中心区宝塔区主城区内，因独特的红色旅游资源以及壶口瀑布、黄帝陵等自然和人文旅游资源优势，旅游业一直作为延安市重要支柱产业进行培育和发展。然而由于经济落后、体制不顺、观念陈旧等原因，延安市宝塔区主城区的基础设施及环境卫生状况一直比较差，旅游城市形象不佳，曾经在全国50个主要旅游城市排名中处在倒数位置。2016年以来，延安市委、市政府以中、省有关城市管理体制管理改革为契机，下定决心进行城市管理体制改革，全面加强城市市容环境卫生管理，改变城市市容环境卫生面貌，提升延安作为旅游城市的形象。经过三年多的改革，取得了显著的改革成效，但因改革的大幕才刚刚拉开，也依然存在一些改革不到位等不足的方面，为此，有必要对相关改革过程、取得的成效和存在的不足进行研究总结，以便进一步提出深化改革的对策，以期全面提升延安市城市管理和城市市容环境卫生管理水平。

1 延安宝塔区城市市容环境卫生管理改革成效

2016年以来，延安市委、市政府根据中共中央国务院关于《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）和陕西省委、省政府关于《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》（陕发〔2016〕22号）文件精神和具体要求，迅速开展改革措施，及时出台了《延安市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》和《延安市城市管理行政执法权限划分事项》等重要决策性活动文件，推开了延安市和宝塔区城市市容环境卫生管理及相关城市管理改革措施。经过三年多的努力，改革措施顺利、深入推进，取得了显著改革成效。

1.1 基本理顺了城市市容环境卫生管理体制

根据中、省文件精神，延安市委、市政府出台相应操作性文件，按照重心下移、力量下沉、属地管理、权责一致的原则，成立了延安市城市管理执法局（原城市管理局）和宝塔区城市管理执法局（原宝塔区环卫局），将城市市容环境卫生等日常管理职能下沉到宝塔区政府，具体包括临时便民市场、小型户外广告管理和住建、规划、房产、环保、工商、交通、水务、食药以及大气污染治理12类146项行政处罚权，延安市政府一级仅保留了城市市政公用设施和园林、绿化设施建设、管理和执法2类33项行政处罚权。经过改革，基本理顺了市、区两级政府多年来存在的城市管理职责不清、体制不顺的问题，避免了市、区两级政府在城市市容环境卫生管理方面存在的权责不一致以及推诿、扯皮现象，开创了市、区两级政府在城市市容环境卫生管理等领域的新局面。

1.2 夯实了属地管理责任

按照属地管理的原则，由宝塔区城市管理执法局负责全区城市市容环境卫生等事项的管理与执法。执法局科室配置齐全，下设垃圾清运所、公厕办、城市管理执法大队（大气办）等机构。同时，在宝塔区内将属地管理责任进一步下沉夯实，以原宝塔区五办六乡镇为基础，相应成立了11个城市管理执法中队，在宝塔区内，形成了区、街道办事处（乡镇）两级城市市容环境卫生管理体系。

1.3 引入“市场化运营、契约化管理”机制

作为改革成果，出台了《宝塔区环境卫生市场化运行方案》，引进浙江波普环境服务有限公司和深圳玉禾田环境事业发展集团有限公司两家企业，通过发包的方式全面承担宝塔区建成区城市市容环境卫生清扫保洁、垃圾清运、公厕管理等工作，实现了城市市容环境卫生管理的“五个降低”和“五个提高”。“五个降低”方面：一是降低了财政投入成本;二是降低了环卫管理风险;三是降低了环卫工人年龄;四是降低了环卫工人劳动强度;五是降低了衛生反弹乱象。“五个提高”方面：一是提高了环卫工作活力;二是提高了专业化保洁水平;三是提高了精细化管理水平;四是提高了机械化作业水平;五是提高了常态化监管水平。

1.4 转变政府职能，提高了管理服务水平

引入“市场化运营、契约化管理”机制之后，彻底改变了过去环卫部门、街道（乡镇）既当“运动员”，又当“裁判员”，政府管干不分离，政府“既养人，又干事”，以人海战、突击战、运动式管理为主，没有建立起长效监管机制的状况。实现了管干分离，从花钱养人到花钱办事，即企业干活、政府监管，政府职能得以彻底转变，环卫管理人员得以从日常环卫作业中解脱出来，专职从事环境卫生监管和服务工作，监管和服务水平不断提升。

1.5 城市市容环境卫生状况逐步好转

2016年改革开始以后，特别是近两年以来，宝塔区城市市容环境卫生状况持续好转，城市面貌越来越靓丽，市民整体满意度不断提高。根据课题组在宝塔区主城区四个不同街道问卷调查结果显示，市民满意度达到了72.24%，说明大部分市民对宝塔区主城区城市市容环境卫生状况的变化是持肯定态度的。

2 延安宝塔区城市市容环境卫生管理中存在的问题

从三年多来的实践看，延安市在宝塔区城市市容环境卫生管理方面的改革是成功的，成效是显著的，然而延安市和宝塔区城市市容环境卫生管理及其他城市管理方面实质性改革才刚刚开始，这也就必然导致宝塔区城市市容环境卫生管理方面依然会存在一些问题。

2.1 管理体制和运行机制改革不到位

目前，尽管城市市容环境卫生管理中的环境卫生保洁、垃圾清运、公厕管理三方面的管理权限下沉到了宝塔区，实现了属地管理和权责一致。但因涉及到规划、资金、利益等多方面的问题，园林、绿化、垃圾场建设和管理体制没有依然没有理顺，给城市市容环境卫生面貌彻底改观带来一定困难。例如，垃圾场由市上统一管理，而垃圾清运由宝塔区负责，这种管理和运行机制下，一旦天气出现异常，如雨天、雪天等，或是出现其他异常情况，垃圾不能按时清运进场的时候，就会出现垃圾清运车到达垃圾场，而垃圾場已经下班、垃圾无法进场的情况，从而影响垃圾清运工作，有时甚至会出现垃圾清运司机在车上过夜等待垃圾进场的情况，这对宝塔区垃圾清运工作带来诸多不便并影响垃圾清运工作。

2.2 配套改革和管理没有及时跟进

在宝塔区内，尽管已经形成区、街道办事处（乡镇）两级城市市容环境卫生管理体系，但在调查中也反映出了一些问题，如局机关核定编制人数太少，难以完成相应管理工作，执法中队人员没有配备到位，执法人员不固定，没有执法资质等。对执法人员教育培训较少，执法人员执法水平有待提高，执法中队中依然存在管理和执法混为一体的情况。

2.3 “市场化运行、契约化管理”机制有待完善

在引入“市场化运行、契约化管理”机制后，取得的成绩是值得肯定的，也建立起了相应考核和竞争机制，然而竞争机制有待于进一步完善，竞争机制带来的效率和效果也有待于进一步提高。专业化的环境卫生管理和保洁公司，能够实现环境卫生管理和保洁的专业化和高效率，但在设备、设施维护等方面却因为受到公司管理体制和具体管理制度制约，管理效率反而更低，影响了保洁和管理的效果。另外，两家公司负责的清扫保洁区域面积是固定的，没有真正建立起竞争机制。

2.4 软硬件基础设施有待完善

一方面宝塔区城市管理执法局数字化平台建设缓慢，不能尽早投入使用，对城市市容环境卫生管理效率和效果带来了一定影响。另一方面，宝塔区主城区内街道、道路基础设施方面存在突出问题，具体表现为有些路段路面破损、不平整，有些路段路面井盖“坑”和一些安装交通灯的十字路口埋设相关设施时留下的“梁”的问题比较突出。人行道上的问题也比较多，表现为多处人行道砖面破损严重，砖块活动，人行道树木根部鼓起问题较多，既影响市容，又影响行人安全。

2.5 人民城市人民管的“气候”没有形成

人民城市人民管，这是城市管理的基本原则。目前，宝塔区在商铺、门店方面的宣传和具体工作做得比较多，“门前四包”责任都已经建立起来。但课题组通过调查发现，目前宝塔区在“人民城市人民管”宣传教育方面工作整体不到位，调查问卷显示，48%的市民反映没有看到过有关宣传教育方面的报道或具体宣传教育活动，市民参与到日常城市市容环境卫生管理中的热情没有被点燃，市民有关参与城市市容环境卫生管理的认识不到位，市民和司乘人员随意乱丢垃圾的现象比较普遍。

2.6 其他方面

除以上主要问题外，其他方面也有一些问题，如有些山体部分没有发包给两家公司，然而环卫工人却全部交给了两家公司，就出现了这些山体部分环境卫生较之之前更差的情况;市民、媒体、政府官员参与城市市容环境卫生监管的机制没有形成;路面垃圾不能及时清理，“一五一十保洁标准”执行不彻底;城市市容环境尽管有很大改观，但毕竟有20%左右的市民觉得城市市容环境卫生管理状况一般，更有8%左右的市民对城市市容环境卫生管理不太满意或很不满意;财政资金紧张，给两家公司的发包费较低，市容环境卫生管理没有完全走“市场化”运营的路子，而是在一定程度上走了“政治化”的路子。

3 延安宝塔区城市市容环境卫生管理提升对策

综上分析，目前延安市与宝塔区在有关城市市容环境卫生管理方面存在的问题是多层面的，既有管理体制方面的问题，也有运行机制方面的问题，既有市政建设方面的问题，也有宣传教育方面的问题。因此，应该在现有改革成果的基础上，针对存在的问题，多方面、多角度出发，全面提升宝塔区建成区城市市容环境卫生管理水平。

3.1 进一步深化管理体制和运行机制改革

针对管理体制和运行机制方面存在的问题，应进一步深化改革，彻底解决体制、机制的制约。一是要进一步深化园林和绿化市、区两级政府管理体制，逐步将园林、绿化的管理工作下沉到宝塔区，形成市一级政府负责规划，或市一级政府与宝塔区共同负责规划，宝塔区政府负责建设、管理、保洁等新型双重管理体制，从而调动宝塔区政府的积极性，更好地做好建设和保洁工作。二是对于城市道路隔离栏建管体制改革，也可以参照园林和绿化两项逐步深化改革。三是关于市管垃圾场建设和管理、区管垃圾清运，从而出现不能协调一致的问题，应向市、区共同负责规划、宝塔区负责建设和管理方向改革发展。

3.2 进一步完善“市场化运行、契约化管理”机制

在现有“市场化运行、契约化管理”机制成果的基础上，进一步改革完善。一是将地下通道、山体部分也一并进行发包，不留卫生死角。二是至少再引入一家企业参与城市市容环境卫生管理，进一步强化竞争机制。三是以保洁面积、公厕管理数量为指挥棒，引导发包企业进一步提高城市市容环境卫生管理质量，管理质量不断提高的企业，可以增加清扫保洁面积和公厕管理数量，特别是要改变目前公厕管理由一家企业负责的状况。四是对管理质量下降，达不到市场化运行效率和效果的企业要坚决清理出局。

3.3 加大配套管理改革力度

进一步研究机构编制的先进性和合理性，根据各街道办事处（乡镇）管辖面积大小，核定管理人中与执法人员编制，特别是要尽快将各类人员配备到位。应尽快解决执法人员的执法资质问题，实现合法执法，加强执法的严肃性和强制性。将管理和执法分离，实现各司其职。应引进专门从事城市管理的人才，加大对执法人员的教育培训力度，将集中培训与专题培训相结合，开展定期与不定期培训，提高管理人才与执法人员素质，提升城市市容环境卫生管理与执法水平。

3.4 加大城市基础设施建设力度

要加大基础设施建设力度，彻底改变城市基础设施建设滞后，从而影响市容环境的局面。鉴于市财政紧张的情况，可进一步深化“市场化运行、契约化管理”机制改革，参照深圳、海口等典型城市的先进经验和做法，逐步向PPP模式和混合所有制模式改革深化，吸引当地和外部民营资本投资城市市政建设，全面改善城市市容环境卫生管理的软硬件设施，从根本上改变市容市貌。

3.5 加大城市市容环境卫生管理考核和奖惩力度

在现行区、街道办事处（乡镇）两级考核的基础上，引入社会化考核机制，以及市、区政府主要领导考核机制，加大对城市市容环境卫生管理考核力度。社会化考核机制方面，应引入市民、媒体、人大代表考核管理，扩大影响面，保证考核公开、公正程度和公信度。引入市、区两级政府主要领导考核机制，目的是引起市、区两级政府对城市市容环境卫生管理的重视程度，也会在全社会范围内营造一种重视城市市容环境卫生的氛围，特别是能提高市民参加城市市容环境卫生管理的积极性，使每一位市民成为城市市容环境卫生管理的一分子，对做好城市市容环境卫生管理大有裨益。通过考核，一方面对专业化保洁公司进行奖惩兑现外，也要对全体市民、各类机构、各类单位在城市市容环境卫生管理过程中的行为进行奖惩，通过奖惩形成明确的引导作用，以利于做好城市市容环境卫生管理。

3.6 开创“万人城管”新局面

除通过上述考核环节加大全体市民在城市市容环境卫生管理中的参与度和积极性外，应多层面、多角度加大宣传教育力度，不仅提高全体市民在城市市容环境卫生管理方面的素养，更要提高其参与度和积极性，改变城市市容环境与我无关的认识以及乱丢垃圾的现象，并转变成为城市市容环境卫生管理的维护者和管理者，形成全社会共同关注和管理城市市容环境卫生的新局面，真正实现人民城市人民管。为此，应建立“万人城管”系统，市民和游客可通过手机很容易登录系统，上传发现的城市市容环境卫生问题和管理建议，一旦反映情况属实，或建议被采纳，就直接通过“万人城管”系统通过发红包等多种形式进行奖励。

参考文献

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