中国经济高增长的政府体制角度理解

张冰涛

摘 要：本文对“官员晋升锦标赛”的研究文献进行梳理，从支持“官员晋升锦标赛”、反对“官员晋升锦标赛”以及“官员晋升锦标赛”下地方政府官员的行为三个角度，在理论层次以及实证层次对“官员晋升锦标赛”进行較为深入的分析。由于学术界对晋升激励体制是否存在，并没有达成一致的看法，所以使得“官员晋升锦标赛”理论受到一定程度上的挑战和争议，并且是否能成为一种普适性的假说还仍处于研究当中。

关键词：经济高增长;政府治理体制;“官员晋升锦标赛”

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.047

0 引言

从经济增长理论的条件出发，中国的资源禀赋以及人力、实物资本条件并无什么特别之处，甚至相比于西方其他转型国家还要薄弱，但是中国为什么能在转型期间取得令世界瞩目的成就？有学者从政府治理体制角度出发，研究了中国特殊的政府治理体制对经济增长的作用。

其中最具影响力的就是钱颖一（1995）等提出的“中国式分权理论”，该理论认为中国在“财政承包制”时期的分权改革是理解地方政府激励以及经济增长的关键线索。中央政府的向下分权赋予了地方政府更为主要的自主权，地方政府对于推动经济增长有很强的积极性。但是“中国式分权理论”却受到周黎安（2007）的质疑，首先从体制上中国式分权一直处于变化之中，并且中央经常单方面的修改财政承包合同，这使得分权并没有制度化的稳定性。而且这种权力的调整有的时候会直接损害地方政府的利益，比如分税制改革。另外，中国在分权改革进程中变现出来的行政垄断、地方保护主义以及两极分化等问题使得中国式分权并不能总是保持维护市场的功能，这和“中国式分权理论”的前提条件有着本质和的冲突。即便是地方政府的利益会受损，但是改革开放以来，地方政府依旧是有很强的动力去竞争，从而推动经济增长，究竟改革开放改变了什么条件才致使这样的情况发生？

周黎安（2007）认为“官员晋升锦标赛”能很好的解释中国在改革开放以来的经济增长问题。“官员晋升锦标赛”从晋升激励角度研究了地方政府的激励模式。地方官员同处于一个行政“金字塔”之中，必然在乎自己的政治利益，为了能在“官场”上脱颖而出，地方政府之间展开激烈的竞争，从而带动了辖区的经济发展。

学术界对于“官员政治晋升锦标赛”理论进行了大量的经济学研究。这些研究主要都是根据一个核心问题展开的——通过实证分析检验官员升迁和地区经济增长的关系。由于计量方选取法、指标选取和年份选取的差异，使得实证结果和“官员晋升锦标赛”思想的结论发生严重的冲突。另外，由于中国地方政府官员晋升制度的复杂性，使得“官员晋升锦标赛”对于现实的晋升机制尚未有足够清晰的认知。

1 “官员晋升锦标赛”的综述分析

1.1 支持“官员晋升锦标赛”的研究

周黎安（2005）通过对1997到2002年省级官员的数据找到了支持“官员晋升锦标赛”的证据，他发现地区拥有更高的经济绩效将会提高官员升迁的概率。徐现详、王贤彬（2010）利用省长的数据发现，在省级官员层次，的确存在以经济绩效考核为主的“官员晋升锦标赛”，但是对于升迁而言，年龄是一个消极的因素。王贤彬、张莉（2011）发现不管是省长还是省委书记都存在自上而下的“官员晋升锦标赛”，但是他们发现这种竞赛在省长层次更为显著，这是因为省长和省委书记的工作具有差异性。周黎安、陶婧（2011）发现由于外部性的存在，使得交界省份地带的经济难以发生合作，这是因为锦标赛具有溢出性质，当本地区发展边缘县域经济时，其他地区也会从中受益，这进一步证明锦标赛的存在。乔坤元（2013）通过对中央考核指标与官员升迁进行实证分析，发现只有经济的增长和官员的升迁是积极的作用，教育、基础设施以及医疗对升迁则影响不显著。相对于其他文献的研究，罗党论、佘国满（2015）是从市级层次研究了官员升迁和经济增长之间的关系，也证明了“官员晋升锦标赛”的存在，同时高校背景、高管背景以及具有异地交流背景的官员将会更有机会升迁。

1.2 反对“官员晋升锦标赛”的研究

刘剑雄（2008）认为中国的锦标赛，不仅体现在对任期内的经济绩效考核，同时政治忠诚、辖区民意也是重要的考核指标。“官员晋升锦标赛”很容易受到时间的限制，不同的时期要视情况而定，在特定的时期政治忠诚（意识形态时期）或者辖区民意（“十七大”以后）才是考核地方官员的指标，刘剑雄（2008）是从理论层次反驳“官员晋升锦标赛”的。其中对于此理论最大的抨击就是陶然、苏福兵等（2010）。我国上级对人事的自由裁量权的缩小、经济增长指标的掺水和GDP的核算问题、政府的层级、官员的派遣的锻炼目的都会使得锦标赛机制不能满足周黎安（2007）提出的实施前提，并利用1980到1995与1879到2002年的数据进行检验，发现并不存在的自上而下的“官员晋升锦标赛”，这也是首次在实证分析上否定了周黎安的假说。杨其静和郑楠（2013）认为中国存在的是自上而下的较为宽松的晋升资格赛，并非是锦标赛。

1.3 “官员晋升锦标赛”下地方政府行为的研究

周黎安（2004）认为在锦标赛之下，官员的合作难以发生，而且地方政府官员为了获得最后的仕途晋升，会有意的控制本土企业，导致地方保护主义以及重复建设的产生。徐现详、李郇等（2007）认为在“官员晋升锦标赛”之下，地方官员是选择区域经济一体化还是选择市场分割是视情况而定的。王世磊、张军（2008）研究了锦标赛体制之下，地方官员改善地区基础设施的行为，发现晋升激励与基础设施建设之间是正向的积极关系，官员会为了自己的政治仕途而去努力改善地方的基础设施供给。陈健（2008）认为“官员晋升锦标赛”会让地方政府产生预算软约束，导致地方政府行为的扭曲，很容易造成对环境的损害，以及社会会公共品供给的不足。田伟、田红云（2009）认为晋升激励体制下，地方政府到底是“援助之手”还是“掠夺之手”是分地区的，发达地区将有“援助之手”的倾向，而不发达地区会有“掠夺之手”的倾向。

2 “官员晋升锦标赛”简要评析

周黎安（2007）提出的“官员晋升锦标赛”从晋升角度研究了中央政府对地方政府的激励模式。新古典经济理论认为地方政府是经济的“黑箱”，学术界通过实证检验官员的升迁与否和地区经济增长之间的关系尝试打开这个黑箱。但是根据目前的经验判断，学术界对于该理论的预测并没有达成一致的结论。这使得“官员晋升锦标赛”在解释中国问题时遇到重重障碍。

作为一种激励机制，“官员晋升锦标赛”也面临种种需要解决的成本。我们虽然不能笃定“官员晋升锦标赛”对经济增长的促进作用，但是我们需要认真审视“官员晋升锦标赛”的成本，需要想好应对措施，使得理论更加贴切实际。首先要制定多元化的考核标准，以此来避免因锦标赛带来的地方政府行为扭曲，比如把环境、教育以及医疗等“软件性”公共品也纳入考核范围，以此来引导地方政府良性的竞争。另外由于“官员晋升锦标赛”体制之下，地方政府很容易产生预算软约束问题，导致地方保护主义以及重复将建设问题的发生，所以要有相应的制度安排去约束地方政府的行为，通过相应的惩罚措施以及监督体系来保证地方经济的健康。

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