运动式治理向长治机制变迁的路径研究

郑璞

摘 要：在我国社会转型期制度有效性供给相对不足的情况下，运动式治理是一种治理工具，也是与常规式治理相对应的客观存在的一种工作方式。运动式治理通过对人员和资源的高度动员，在短期内取得超常规的经济增长与治理绩效，但运动式治理过于注重某项单一目标，易忽略其他发展目标，其产生的绩效是短暂性的。随着治国理政新理念的提出，我国的治理机制和治理方式发生着积极的转变，应积极探索多种方式促使运动式治理向长效治理机制的转变。

关键词：运动式治理;长效治理机制;变迁;路径

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.049

“运动式治理”作为项目制下政府产开工作的一种行动方式，一直以来都受到国内学者的关注。近十年学术界越来越重视运动式治理的研究。作为政府治理方式的运动式治理，在短期内能够产生超常规治理绩效，但忽视了持续性的治理绩效，存在损害国家权威、影响社会公平、损害制度化调控体系等弊病，因此应积极探索其向长效治理机制转变的可能性。

1 文献回顾与评述

有关“运动式治理”的研究最早见于刘效仁（2004）《淮河治污：运动式治理的败笔》一文，自此“运动式治理”开始进入学术界的视野。首次对“运动式治理”进行定义的是冯志峰（2007），他认为“运动式治理”是为实现特定目标的一种治理工具，是由拥有一定政治权力的政治主体，凭借其所掌握的政治权力、行政执法职能，针对某些突发性事件或社会复杂问题，通过自上而下的政治动员进行的一种暴风骤雨式的、有组织、有目的、规模较大的治理过程。唐皇凤（2007）以转型中国社会治理中的“严打”政策为研究对象，也从宏观国家治理层面对其进行了界定。可以看出他们将运动式治理与政治动员等同，对其定义带有强烈的政治色彩，并未考虑到运动式治理应有的时代特征。之后单鑫（2008）划分了运动式治理的时代特征，特别指出运动式治理，是一种理性的治国理政方式，虽有诸多弊病，但发生在治理语境下，有着深刻的治理意蕴，内含治理成长的逻辑。虽然概论与演进过程逐渐明朗清晰，但对于运动式治理成因的分析，学者从不同的角度给出了不同的解释，主要有以下几点：

（1）历史文化视角。从历史角度看，运动式治理模式在我国由来已久。有不少学者认为，整个20世纪运动式治理方式是我国解决社会问题的主要方式。冯志峰（2007）指出长期封建的政治化过程中，由于缺乏独立的权力和能力，绝大多数民众易产生政治依赖性、政治容忍性、患上政治冷漠症、泯灭政治自主意识和参政意识，更倾向于政治动员的宣传、感性化、大众化和屈从化的行为方式，为运动式治理留下了生存的文化空间。

（2）制度环境视角。制度环境是指治理主体面临的外在环境，是基层政府采用运动式治理模式的重要因素之一。唐皇凤（2007）与杨志军（2013）二者都基于宏观治理环境视角，认为运动式治理是非常态社会的产物，其产生的根本原因在于社会资源的极度匮乏。唐贤兴（2009）将视角转向政府内部的制度运行环境，认为政府部门之间缺乏良好合作机制，与运动式治理方式的产生有相当关联性。

（3）政策工具视角。政策工具指行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。学者更多地将运动式治理视为一种政策工具。唐贤兴（2009）认为政府在面临复杂的公共问题、政府治理制度性能力不足、超大社会的结构性矛盾等实际治理困境时，运动式治理成为一种的必然的政策选择。

2 运动式治理的优势

政府日常工作总是在目标管理责任制和项目制的机制下运行的，目标管理责任制的目标分解和责任分摊，抑或项目制的发包、打包和抓包机制，都是国家凭借自身权威，将经济增长和政治稳定的总目标以指标量化下放给省、县、乡镇直至村庄。在此过程中，完成上级政府量化分配后的硬性任务成为各级政府的主要职责。社会资源在政府有意识的动员下，向某中心任务聚集，形成一种基础条件充足、参与范围广泛的治理氛围，往往能够在短期内取得有效的治理效果。

2.1 能够实现一定的有效治理

压力型政治体制下，国家权威持续介入，如何实现分散资源的有效整合及运用实现对社会问题的治理成为亟待解决的问题。作为解决临时突发性事件最为高效的临时应急方式，治理主体想在最短的时间内完成任务，达到治理效果，就必须以最快、最有效的手段抑制恶性发展，最大化分配公共资源达到治理效果。所以，运动式治理展现出难以忽视的临时短效性与高效性，这是其独有的优越性。

2.2 能够集中力量办大事运

运动式治理针对某一特定治理目标，通过集中治理行为，将国家意志自上而下地传达下去，在这一过程中把有限的人力、物力、财力集中起来，以保证运动式治理的效果。运动式治理方式能够在短时间内集中实施任务所需的社会资源，通过高强度、高组织的动员方式，调动众多的人员参与治理过程，短期内高效的实现上级政府下达的任务目标。

2.3 弥补国家能力的相对不足

国家能力包括强制能力、调控能力、合法化能力、汲取能力。从历史纵向视角来看，随着综合国力的提升，中国的国家能力有了很大的提升，但调控能力、合法化能力还存在较大缺陷。中国的社会资源总量仍然处于一个较为贫乏的状态，而国家治理资源的贫弱决定着一个国家治理方式的选择与治理能力的高低。运动式治理能够通过治理绩效产生，促进政府合法化能力的成长，有效弥补政府调控能力的不足。

3 运动式治理存在的弊病

3.1 叫停常规治理、打乱资源配置

运动式治理针对现已存在的问题或事情展开治理行动，在預定的期间内实现预期目标，必须确定较少的治理目标，以取得显著突出的治理绩效。为达到预期目标而采取的一系列治理活动实际上是一时的高效，而这一时的高效是以牺牲社会整体成本为代价的。其付出的代价通常是打乱本处于正常轨迹的社会资源配置。

3.2 阻碍制度化调控体系正常运行

对于国家治理来说，官僚行政系统是日常社会治理所借助的一般体系。所有日常持续的工作几乎都是由官员在办公机关完成。官僚系统以其特有的制度化组织系统、专业化的知识系统能够实现对复杂社会的有效治理。然而，在实际的社会运作过程中，效率低下，甚至出现寻租、腐败等现象在官僚体系的运行过程中时有发生。

3.3 导致政府信任递减、损害国家权威

运动式治理的不当使用会削弱民众对于政府的信任度，进而损害民众对国家权威的信赖。政府需要依靠高度集中的行政手段，短期内积累、调配其所掌握的公社会共资源及行政资源，实现其治理目标。这种集中各方力量而采取的治理手段，很大可能会造成治理时间越长，治理成本越高这一固定模式，长此以往將会打击民众对政府、对国家的信心与信任。

4 运动式治理向长效治理转变

长效治理机制是具有长期性、可持续性的相对稳定的治理机制。长效治理机制应是一个将实施办法、措施、保证其得以实施的众多条件相互关联作用的整体有效的治理调控体系。政府治理效力的缺乏往往不是由于思想或信息的缺失，而是缺乏持续有效、自始至终的制度化贯彻落实，从而导致治理的延误或失败。

4.1 完善社会治理制度化建设

国家社会治理体系是指一个国家制度体系和制度执行能力，是一个有机整体。经过改革开放的40多年的发展，我国社会依旧存在着巨大的结构性矛盾，资源供给与需求之间存在较大差距，在面对公共问题时显得更为突出。国家社会体制的完善，推进治理体系制度化建设是解决这个问题的根本手段。只有完善社会治理体系不断完善，运动式治理的一系列规则与资源能得到再生产利用，实现制度调整与完善。

4.2 建立常态治理机制

以短期政策、口号为基础的运动式治理，能够取得一定的治理效果，但治理过程的突发性和短视性，决定运动式治理方式只有暂时的控制作用，由于某些因素，短时的运动式治理往往以牺牲长久形成的制度为代价，损害社会发展的稳步向前。因此，政府领导者应当建立持续发展的常态治理机制来抑制由运动式治理所引发的不良反应。

4.3 制定后续保障方案

如暴风骤雨般的扫过之后的运动式治理，确实能够起到一定的治理效果，但其治理效果往往是短暂的，得不到长期维持。治理是一个全面慎重的工程，各个政府部门不能只抓部分而忽视全面，应当周全考虑一切与某社会问题相关的后续问题，具体问题具体分析，针对正在解决的社会问题制定完善周全的后续保障方案。

5 总结

本文在此意在通过对国内关于运动式治理文献的综合分析，总结出运动式治理的优点与弊端，旨在从宏观层面提出推进运动式治理向长效治理机制转变的一般路径。从现存的研究看来，似乎存在这样一种共识，在常规式治理出现失败迹象时，便采用运动式治理进行弥补，当运动式治理实现其效果后边将其吸纳进常规式治理模式，将其制度化、常规化。然而从政府治理的实际情况看来，在常规式治理与运动式治理相互协调作用下，政府治理仍然存在失败的现象，这是为何？这也许是未来运动式治理研究发展的一个方向。

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