环境行政执法与刑罚有效衔接构建

王丹青

摘 要：现行环境行政执法与刑罚衔接在立法上、程序上、监督上存在不协调之处，难以抑制环境违法行为。为此应完善行刑衔接的相关立法，完善信息沟通机制，构建行刑衔接中的有效监督机制，赋予检察机关在环境保护监督领域独立的法律地位，维护和谐的环境安全秩序。

关键词：行政执法;刑罚;行刑衔接;监督

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.054

当前我国环境形势依然严峻，大多民众对生态环境问题保持高度关注，这为行政执法部门和司法机关在处理环境违法犯罪上的工作压力骤增，为保护生态环境、抑制环境违法犯罪活动，行刑衔接以及相关制度的完善，不仅有利于行政执法部门和司法机关之间的沟通协调和对环境保护的重要使命，而且在法治政府建设中起到重要作用。

1 环境行政执法与刑罚衔接的现实困境

自20世纪90年代行政执法与刑罚衔接工作受到学界的关注以来，这种目光就从未消散。我国已经进入社会主义经济发展的快车道，在环境保护方面由于前期未投入较多的精力，部分企业与个人受经济利益的驱使环境违法犯罪问题复杂多样化，行政执法部门在面对复杂多样的环境犯罪中面临较大的压力。由于行刑衔接大多数都是经济领域的违法犯罪行为，我们经常看到的却是两者之间在实践中的断层。

环境犯罪属于行政犯，不仅违反行政法的规范也受到刑事法律的制裁， 所以环境违法犯罪的行政法规范和刑法规范是环境安全法律保护的双轨规制模式。环境违法犯罪一般来说是先由行政机关介入，如果行为触及刑法则以案件移送的方式移送司法机关。“行政的归行政、司法的归司法”，行刑衔接的问题是可以有效避免出现的。在行政处罚与刑罚衔接的问题上，在案件移送的法律规定上也略显缺乏。法律规定的不足使得实际操作中就略显困难，根据数据显示在2006—2010年期间，全国发生环境污染事故共计2958件，平均每年发生591件，但每年的环境污染刑事判决不到5件。

2 行刑衔接的法律问题

2.1 行政处罚与刑罚衔接立法上的问题

我国采用的立法模式是依附性散在型。然而行政法与刑法分处于不同的部门法，制定与修改的同步性较为难以实现，由此会引起法律之间的冲突。行政程序法在我国并没有制定，有关环境保护的规定多是在行政法领域以实体法的形式作出的。然而，我国环境刑法无法完全依赖环境行政法。当“两罚”竞合时如何使用的问题，我国法律虽然规定了在特殊情况下两罚可以折抵的规则，但是依然存在运用不明的地方。在行政处罚与刑罚竞合时该适用何种原则上有争议，概括起来包括三种，即：一元主义、二元主义和免除替代主义。一元主义认为，对于同一个违法行为，只能在行政处罚法与刑法中选择适用一个，二者不能一同施行;二元主义认为，对于同一个违法行为既可以适用刑法也可以适用行政处罚法，二者在使用时不做区分;免除替代主义认为，对于同一个违法行为可以并科适用行政处罚法与刑法，但是执行一个之后不需要执行另一个，可以免除执行，然而这种观点又会使行政机关或司法机关的自由裁量权过大，引发司法不公的问题。

2.2 行政处罚与刑罚衔接程序上的问题

行政机关办理的环境案件中涉及环境刑事犯罪的案件应当移送司法机关，但我国对移送规定不全面，司法机关在办理移送案件的过程中过于棘手，本不该出现的问题都相应出现，从而制约案件的进行。有关案件的移送规定多是以法规规章的形式，法律位阶较低，相应的法律效力也较低，缺乏刚性约束。对于一个行政犯，如果行政机关先行介入，大多就会以行政案件结案，而較少会出现移送给相关机关的行为。如果出现这种情况，由于有关移送规定的法律位阶较低，不易引起重视就会造成“以罚代刑”或“以刑代罚”和“四多四少”现象。这些情况的出现都会导致司法案件的不公，损害法律的权威。

从以上的法律法规中可以看出目前对环境保护行刑衔接的规定中多数涉及原则规定，对实务操作规定很少，由此在实践中造成的局面是这些规定的可操作性不增强，极易导致“有案不立、以罚代刑”现象。环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法的出台可作为环境执法行刑衔接程序基础，但行政案件毕竟不同于刑事案件，尤其是在证据规定方面略显宽松，在涉嫌刑事犯罪的案件中此种行为往往会遗漏有效证据信息收集。在环境执法领域，环境污染类犯罪行为及因果关系的确定等情形需要特定领域的专业知识，往往在较长时间内难以定性，在证据转化之间存在客观障碍，也在一定程度上不利于行刑衔接的程序。

2.3 行政处罚与刑罚衔接监督上的问题

宪法赋予检察机关的监督权，在行政处罚与刑罚的衔接中检察机关的监督权起到非常大的作用，但是在司法实践中，检察机关的监督权并没有得到完好的落实，处于漂浮不定的状态。检察院对于行政机关应移送的涉嫌犯罪案件可以出具检察意见，赋予检察机关的监督权力的强制力较弱。在《刑事诉讼法》中，只是规定了检察机关的纠正权和质询权，并没有对知情权作出规定。在《行政诉讼法》中，只是规定人民检察院的抗诉权，并未规定检察机关可以在行政执法过程中进行监督。在环境犯罪领域检察机关依法行使法律监督权时，其主动发现的能力较弱，导致应该介入时无法介入。然而实践中检察机关总是处于一种事后的监督状态，信息掌握的不完善，使检察机关在监督时比较吃力。

3 行政处罚与刑罚衔接机制的完善

3.1 完善行刑衔接的相关立法

立法模式上的完善。现阶段我国的立法模式主要是依附型散在性的立法形式，其存在弊端随着时间的推移和司法实践的证成越来越凸显。为了使我国的法律体系愈加完善，必须跳离出现在的立法模式。可以单独制订一部行政刑法典，或是在行政法和刑法中以专章的规定行政犯的处罚。单独制定行政刑法典是一部比较浩大的工程，但是对于解决行政处罚与刑罚的衔接工作有很大的帮助，对于行政犯的处罚有明确的法律依据和适用方法。以专章的形式作出规定，也可以做到职责明晰，分工明确。坚持刑事优先的原则。对于行政犯的处罚我国存在一元主义、二元主义和免除替代主义的争论，各方都有支撑其存在的论点。但是，在一个既需要承担行政责任又需要承担刑事责任的行政犯中，应当坚持刑事优先的原则。刑法具有严厉的制裁性，确立刑事优先原则，不仅有利于打击犯罪，同时对于优先受理的行政机关在案件是否移送上具有合理的考量标准。这样能够从根本上杜绝“以刑代罚”和“四多四少”现象，有利于提高行政执法的效率和案件的及时调查和侦破。

提高相关法律的位阶。现存的有关行政处罚与刑罚的衔接机制大多是以条例、规章的形式出现，法律位阶较低，强制力较弱，对行政机关执法时所产生的约束力有限。协调行政机关和司法机关的工作，明确各方的权责范围、责任归属，确保在两罚相接的工作中做到各司其职、各自负责。但是，由于制定法律的漫长性和我们现实需要的迫切性，可以先对现存的有关两罚衔接的法律予以整合、规整，使其内部协调，更具合理性和可操作性。行刑衔接中，衔接类别在立法上的完善。目前，我们可以看到的行刑衔接可以以罚款折抵罚金、以行政拘留的天数折抵刑期，有关罚款折抵罚金的，在同一违法行为的处罚中，罚金的下限不得低于罚款的上限，这是罪责刑相适应原则的要求，在立法上应明确罚款的数额，使两罚的数额相协调。当然在罚款折抵罚金仍有余数时，剩余部分也应执行，这是为了确保行政机关行政处罚的效力。有关行政拘留折抵刑期的，在体现刑法谦抑性和罪责刑相适应的同时，在立法上也应降低拘役的期限或提高行政拘留的期限，缩短二者之间的时间差。

3.2 程序上的完善

健全信息共享机制，建立重大案件通报制度，行刑衔接是行政执法与刑事司法全过程中的衔接，而非单一的某一司法阶段之间的衔接，它有赖于刑事诉讼程序各个环节中的协力合作，完善地方以及地方之间联席会议制度。之所以会出现以刑代罚和以罚代刑的现象，究其原因还是各方沟通不善、信息不共享所导致的。在完善行刑相接的工作中也应重点完善信息共享机制，实现行政处罚与刑罚的信息资源有效传递。使行政执法机关、公安机关和检察机关实现互通，对案件信息各方掌握，相互监督、相互制约，在充分发扬民主的基础上实现行刑衔接机制的完善。

3.3 监督机制的完善

作为宪法明确规定的法律监督机关，检察机关当然的拥有监督行政和司法机关的法定职权，行政和司法活动应在检察机关的监督之下进行。加强检察机关的监督力度，可以扩大检察机关的监督权，在行刑衔接中的案件中，应该明确检查机关对案件进行程度的知情权，行政执法机关对案件的信息应当及时报给检察机关，公安机关对案件的进行程度也应及时报给检察机关。强化对行政权力的制约和监督，最后都要归结到民主监督之上，引导媒体正确的发布信息，健全人民群众的反馈机制等。对于行政犯，检察机关可以提前介入、明确检察机关的知情权，在案件的移送上，也应加强检察机关的立案监督权和移案监督权，不能总是把检察机关处于事后监督的位置，检察机关的监督权可避免应移而不移现象的发生。

4 结语

环境问题近些年来受到社会各界的广泛关注，环境违法犯罪不能单靠某一法律来规制，也不能首选以刑罚手段来解决环境违法犯罪，对违法者的处罚应采取循序渐进的方式。行政执法与刑罚的衔接工作并非一日之成，行刑衔接在案件的处罚标准和对社会的维稳上都会起到良好的作用。行政执法机关执法必严、违法必究，提高行政机关执法效率，树立司法机关权威形象，同时也可通过民主监督的方式确保环境案件行刑衔接工作更加通畅。

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