高校巡察指标体系现状、问题及对策初探

孙黎萌 刘吉恒

摘 要：巡视巡察是党内监督的重要方式之一。开展高校校内巡察工作，对高校深入落实党的领导、党的建设、全面从严治党工作具有积极的推动作用。以“高校巡察指标体系”为主题进行了问卷调查及个别调研，以期通过调研能够在同行们的经验中总结出一套行之有效的指标体系，促进校内巡察工作更好开展。

关键词：高校巡察工作;指标体系;构建

目前，大部分高校党委都按照要求建立了党委巡察工作机构，明确了巡察工作职责，制定了巡察工作计划并有序推进巡察工作。但在巡察工作的实践中，各高校都处于探索阶段，如何将党中央对巡视巡察的要求与高校实际情况相结合，确保巡察工作的政治方向性、提升巡察工作的科学性和实效性，各高校都遇到了一些问题，其中，共同的困惑就是如何制定科学合理的指标体系。为此，本课题组以“高校巡察指标体系”为主题进行了问卷调查及个别调研，以期通过调研能够在同行们的经验中总结出一套行之有效的指标体系，促进校内巡察工作更好开展。

问卷调查采用无记名方式，通过网络进行，发放对象包括京内外高校，每校一份，共收到39份有效问卷。现结合问卷调查和个别访谈反映的情况及问题，对高校巡察指标体系的主要问题进行初步探讨如下：

高校巡察指标体系现状分析

在本次收到的39份有效问卷中，就所在地区而言，京内高校占比28.21%，京外高校占比71.79%;就性质而言，中管高校占比7.69%，部属高校占比74.36%，省属高校占比17.95%。

1.高校巡察指标体系建立的基本情况

接受调查的高校中，有92.31%的高校已经建立巡察指标体系，有三所高校尚未建立，占比7.69%。在“解释没有巡察指标体系的原因”时，有两所高校表示“正在起草，但还没有成型”，另有一所高校表示“还没这个概念和意识，没发展到这一步”。

2.高校巡察指标体系的具体内容

在已经建立巡察指标体系的36所高校中：以“六个围绕，一个加强”①作为整体框架的高校占比52.78%;以“四个落实”②作为整体框架的高校占比44.44%;另有一所高校自行制定了以“三大主体责任”③为整体框架的指标体系。

在巡察指标体系观测点的层级上，大多数高校建立了三级观测点，占比达到61.11%;有16.67%的高校建立了四级观测点;13.89%的高校建立了二级观测点;8.33%的高校只有一级观测点。

关于“巡察指标体系是否整合了校党委对二级单位考核的其他内容”这一问题，回答“是”的高校占比61.11%;回答“否”的高校占比38.89%。

关于整合的具体内容，包括“落实意识形态责任制”“安全稳定责任制”“党风廉政建设责任制”“落实当年度学校党政工作要点情况”“学校每年的重点工作任务”“理论中心组学习”“基层党建”“加强政治建设”“三大主体责任工作任务”等内容，其中，有6所高校都提到了“落实意识形态责任制”;有1所高校表示“把四个落实具体到学校党委工作部署要求上”;还有1所高校表示“巡察是全面体检，统筹考虑大党建”。

在“巡察指标体系是否根据被巡察单位性质不同而进行调整”的问题上，多数高校表示会作出调整，占比58.33%;27.78%的高校表示“目前没有这么做，但打算这么做”;13.89%的高校则表示“不会调整指标体系”。

关于巡察指标体系根据上级的最新要求进行调整的频率，36.11%的高校会不定期调整;19.44%的高校每1轮～2轮调整一次;16.67%的高校每年调整1次～2次;13.89%的高校认为“应该调整，但还没来得及调整”;11.11%的高校没有调整过指标体系;而2.78%的高校则认为“指标体系应该相对稳定，不用调整”。

3.巡察指标体系制定及实施过程

关于高校内部制定巡察指标体系的主导机构，66.67%的高校是由巡察办主导，33.33%的高校是由巡察工作领导小组主导。

关于各高校巡察指标体系的审核机构，大多数高校的指标体系由巡察工作领导小组审核，占比72.22%;13.89%的高校由党委常委会审核;11.11%的高校由巡察办审核;另有一所高校表示“由巡察工作联席会议审核”。

在“巡察开始前是否会对巡察组成员详细解读巡察指标体系”一问上，大多数高校表示“会解读”，占比86.11%;13.89%的高校则表示“不会解读”。

关于“在巡察过程中，巡察组对指标体系的看法”，认为“指标体系对其搜集资料、进行谈话有很大指导作用”的高校占比75%;认为“指标体系对其搜集资料、进行谈话有一定指导作用”的高校占比25%。

在巡察指标体系的公开程度上，58.33%的高校仅巡察组成员知晓;33.33%的高校表示“巡察组及被巡察单位均知晓”;8.33%的高校在校内公开发布;没有高校选择将巡察指标体系在全网公开发布。

高校巡察指标体系构建及运行中存在的问题

从问卷调查结合个别访谈中我们发现，高校巡察指标体系在構建及运行中存在一些共性问题，或者说各高校都有一些共同困惑，主要有：

1.如何在完成“规定动作”的同时，做好“自选动作”

构建高校巡察指标体系首先要确保完成上级规定的巡察任务，做到全面覆盖。因此，要紧扣上级文件及相关精神的“规定动作”，构建指标体系整体框架，如之前的“六个围绕，一个加强”及2019年新提出的“四个落实”。在实践中也是如此，从问卷调查结果可以看到，有97.22%的高校都是以“六个围绕，一个加强”或“四个落实”为框架来构建自己的指标体系。

但巡视巡察的生命线是发现问题，如果用一套“规定动作”要求所有的被巡察单位，很难发现真正的问题。因此，有不少被调查者认为，“如何根据中央和国家对高等教育事业发展的新要求、新精神，结合自身学校的特点，结合被巡察单位的具体情况，在指标体系中明确每次巡察的重点关注内容，是指标体系构建的难点之一”。

2.如何在指标体系中体现政治巡察的定位

《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确要求：“深化政治巡视，强化政治监督，着力发现和纠正政治偏差”。中央巡视工作的定位是政治巡视、政治监督，与巡视工作一样，巡察巡的是政治而不是业务，必须牢固树立“四个意识”，从加强党的政治建设的高度来把握巡察工作的各个环节。因此，巡察指标体系也必须突出政治属性，坚持政治标准。但没有无政治的业务，也没有无业务的政治。如何将政治标准与业务内容相关联，让指标体系指导巡察组成员去透过现象看本质，发现被巡察单位的政治偏差，很多被调查者表示在实践中很难把握。

3.巡察指标体系中观测点的依据及来源

因巡察指标体系的公开度很低，在接受问卷调查的高校中58.33%仅巡察组成员知晓;33.33%的高校表示巡察组及被巡察单位均知晓;8.33%的高校在校内公开发布;没有高校选择将巡察指标体系在全网公开发布。所以，我们另外通过个别访谈的方式，了解了几所高校巡察体系的具体内容，即到底在各高校的巡察指标体系中有哪些观测点，它们的依据和来源在哪里。

调研结果显示：各学校巡察指标体系的观测点主要来源于上级要求，同时有61.11%的高校在巡察指标体系中整合了学校党委对二级单位考核的其他内容，主要包括“落实意识形态责任制”“安全稳定责任制”“党风廉政建设责任制”“落实当年度学校党政工作要点情况”“学校每年的重点工作任务”“理论中心组学习”“基层党建”“加强政治建设”“三大主体责任工作任务”等内容。但几乎所有受访者都表示“从哪些方面提炼观测点，才能使巡察指标体系更科学，还在摸索当中”。

4.巡察指标体系的层级

在接受问卷调查的高校中，大多数高校建立了三级指标，占比达到61.11%;有16.67%的高校建立了四级指标;13.89%的高校建立了二级指标;8.33%的高校只有一级指标。可见，三个层级的指标体系是目前广为接受的。但通过个别访谈，我们了解到在巡察工作实践中，不少巡察组成员仍希望将指标体系进一步细化，最好与材料清单、谈话提纲相结合，列出四级观测点，以便巡察组有更切实的抓手。由此可见，如何科学确定巡察指标体系的层级，也是一个有待探讨的问题。

5.如何确保巡察指标体系的实效性

对于巡察指标体系的实效性，75%的受访高校认为，“指标体系对其搜集资料、进行谈话有很大指导作用”;25%的受访高校认为，“指标体系对其搜集资料、进行谈话有一定指导作用”;没有受访高校选择“指标体系的规定太原则，没有什么实际作用”这一选项。可见，目前各高校巡察指标体系的实效性还是得到了广泛的认可。但不少受访者表示，在巡察工作实践中，可以有更多的方式保证指标体系能更好地指导实践，如仍有13.89%的受访高校在巡察开始前没有对巡察组成员详细解读巡察指标体系。

构建科学合理有效巡察指标体系的对策

1.构建科学合理有效巡察指标体系的必要性

由调查结果可见，虽然大部分高校已建立巡察指标体系，但仍有高校尚未建立，还有高校尚未意识到其重要性。所以，我们必须在此再次强调构建科学合理有效巡察指标体系的必要性。

第一，构建巡察指标体系是保证巡察工作政治方向的需要。习近平总书记在对政治巡视的系列讲话中强调，巡视要以“四个意识”为政治标杆，查找政治偏差，督促各级党组织强化管党治党政治责任，发挥政治“显微镜”和政治“探照灯”作用。而巡察指标体系就是将巡察政治任务“有形化”“清单化”，以保证在巡察中不会陷入业务工作的泥淖而找不到方向、抓不住重点。

第二，构建巡察指标体系是提升巡察工作科学化水平的需要。《中国共产党巡视工作条例》规定了巡视组可以采取的13种工作方式， 而在高校巡察工作中，谈话环节“谈什么”、听会环节“听什么”、走访环节“看什么”、接待来访“关注什么”，都需要在巡察工作开展前进行精心准备。这些都建立在科学有效的指标体系之上，有了它，才能确定谈话提纲、调查问卷、巡察材料的系统性和明确的目的性。

第三，构建巡察指标体系是增强巡察工作实效性的需要。发现问题是巡察工作的生命线，解决问题是巡察工作的落脚点。而巡察指标体系则为巡察组发现问题提供了抓手。巡察组对照指标体系，“按图索骥”，紧盯每个环节，查看每项内容，查看每项实效。对能立行立改的立查立改，其他问题通过巡察整改防止类似问题再出现，真正保证了“巡有实效”。

2.立足“政治体检”，跳出业务看政治

政治和业务是一枚硬币的两面，在构建巡察指标体系时，要透过业务工作看本质，从中提炼出政治标准，再用政治标准去指导巡察实践。在巡察中，要深入教学科研一线开展巡察，从谈话细节、总结报表等材料中发现问题线索，从个别现象和特殊情况中摸索出普遍性、倾向性问题，从政治高度去发现和辨析问题，坚持举一反三，从而形成政治标准，编制观测点和清单。例如：在巡察院级党委的过程中，突出巡察的政治属性就要在指标体系中重点关注坚持和加强党的全面领导情况如何、贯彻落实立德树人根本任务和中央对教育事业重要部署落实情况如何。要了解这些情况，就要在指标体系中与一些业务内容相关联，就要关注在学院党委领导下学院事业发展了没有、发展规划是否完成、学科建设成绩如何、学生培养质量如何等。

3.合理規划层级，科学构建指标体系

前文谈到，虽然61.11%的受访高校采用的是三级指标体系，但在实际操作过程中，我们认为四级指标体系能更科学有效地指导巡察工作实践。传统的三级指标体系由上至下，实际是一个“面—线—点”的逻辑体系：一级指标是巡察的几个方面，即“六个围绕、一个加强”或者是“四个落实”;二级指标是对应一级指标展开的问题，是观测的几条主线;三级指标是将二级指标进一步细化后的观测点，可以比喻为考试中的“得分项”和“扣分项”。

然而，在实践中很多参与巡察的同志都呼吁要进一步细化三级指标，建立四级指标，即将三级指标对标到被巡察单位的具体工作和业务内容，明确哪些三级指标可以在被巡察单位的哪些材料或者通过何种方式发现。例如：对应三级指标“学习贯彻党中央关于党的建设、高等教育的精神要求和学校党委的重要决策部署情况”，可以重点查看被巡察单位重要会议记录、总结、民主生活会对照检查材料等。

这样以四級指标为抓手，以三级指标为落脚点，通过二级指标由表及里分析，串成问题主线，从而聚焦提升到一级指标上，形成巡察情况报告的主要内容。一方面，言之有物;另一方面，也能跳出业务而聚焦政治问题。

4.从各个方面丰富巡察指标体系依据及来源

一是密切关注党中央、中纪委、教育部及各高校所在地区对巡视巡察工作的文件、规定及要求，补充到巡察指标体系中。二是加强与校内各部门的沟通，及时将学校对二级单位的各项考核内容补充到巡察指标体系中。三是认真分析被巡察单位的特点，从其自身的职责定位和发展情况来丰富个性化观测点。四是从上一轮的巡察及整改过程中，体现出共性问题，补充到巡察指标体系中。五是从与纪检监察、组织、人事、审计部门的沟通中，发现风险点，从而补充到巡察指标体系中。

5.多措并举，发挥巡察指标体系实效

第一，要加大对巡察指标体系的知晓度和熟悉度。一方面，在对巡察组成员培训时，必须详细讲解巡察指标体系，以便于其开展工作;另一方面，可以对被巡察单位进行适当培训，让其了解巡察指标体系，以便于其提供材料。有不少观点认为，将巡察指标体系透露给被巡察单位，会让其提前做好准备，甚至有材料作假的可能。这种担心不无道理，但巡察的落脚点在于解决问题，巡察指标体系实际上是被巡察单位政治任务的清单，如果他们能提前解决问题，也从本质上是达到了巡察的根本目的。

第二，构建动态化的巡察指标体系。每一轮的观测点需要根据二级单位党组织、直属附属单位、党政职能部门的特点靶向制定。校内巡察观测的共性内容是紧盯贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向、贯彻落实上级和学校党委工作部署、聚焦整治形式主义、官僚主义等方面。依据不同的巡察对象动态调整，如巡察党政职能部门时，强调观测坚守主责主业、履职尽责、内部管理和自身建设等方面问题。

本文系中国政法大学2019年度党建研究重点课题“推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸研究”阶段性研究成果

注释：

①坚定不移深化政治巡视，围绕党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和夺取反腐败斗争压倒性胜利等情况，进行全面政治体检，加强对上届巡视整改情况的监督检查.

②落实政治巡视要求，巡视组要紧扣被巡视党组织职能责任，深入了解落实党的理论和路线方针政策以及党中央重大决策部署情况，落实全面从严治党战略部署情况，落实新时代党的组织路线情况，落实巡视、审计等监督发现问题和“不忘初心、牢记使命”主题教育检视问题整改情况.

③党委在落实基层党建工作、意识形态工作和全面从严治党三个方面负有主体责任.

（作者单位：中国政法大学）

[责任编辑：卜 珺]