洞庭湖区土壤资源保护法律制度之现状

刘佳娉

（长沙环境保护职业技术学院，湖南 长沙 410004）

引言

洞庭湖素有“鱼米之乡”的美称，平原区有良田1000万亩，以种植粮食、棉花为主，是我国十大农业生产基地之一。关注洞庭湖区土壤资源的保护，才能确保粮食的安全，保障人体健康。但长期以来洞庭湖上游沿途矿产的开发和湖区周边分布的众多工业企业的生产，使许多金属矿质元素和大量污染物排入湖区水体，各种渠道进入水体中的污染物又沉积在土壤中；湖区发达的农业生产采用不合理的耕作方式，更是导致大规模农药、化肥的喷施造成土壤面源污染。而土壤的污染直接导致粮食生产的质量不达标，以往的鱼米之乡的粮食被检测出重金属含量超标，茶园严重的水土流失导致生态环境恶化，也直接影响到洞庭湖区内茶叶整体品质的下降。面对如此严重的湖区土壤污染问题，至今为止我国却没有专门的法律制度对洞庭湖土壤资源进行保护和管理，这就给湖区土壤资源保护留下了法律空白。

一、国外对湖区土壤资源保护法律制度研究之现状

（一）美国

国外对于湖区的土壤资源保护主要集中在对于湖区湿地的保护角度。美国的湿地面积分布非常广泛，对湿地的研究成果也相当丰富。在早期美国对湿地的研究主要集中在对海滨盐化地和红树林沼泽的研究，同时在上世纪80 年代末，完成了对美国境内湿地资源的编排和绘图，高度重视湿地的生态系统、生态结构和生态功能，为之后湿地保护政策的研究和制定奠定了基础，同时确立了美国湿地保护立法方面研究的方向。现今美国还成立了拥有一千多名正式会员的研究湿地的专业学术团体“湿地科学家协会”，该协会每年都会召开专门针对湿地研究的学术讨论会，从不同角度对湿地进行研究。

（二）英国

英国作为湿地公约缔约国，其湿地资源非常丰富，为了加强对湿地资源的保护，英国构建了欧盟和国际条约、中央政府法律和各联邦法律三大部分构成的湿地保护法律体系。由于英国湿地的所有权有国有和私有之分，对于国有湿地主要通过政府的严格监管予以保护；而对于私有湿地则是通过公共购买或者签订行政合同的形式来进行监管和保护的。湿地自然保护区制度是英国采取的最主要的保护方式，成立湿地保护的专门机构对湿地自然保护进行统筹管理，而政府各部门在各自所管辖的范围内帮助湿地保护的专门机构开展工作，这是英国湿地管理方面的鲜明特征。为了激发公众参与湿地保护的热情，英国政府尽可能的将湿地保护地区所带来的资源效益分享给与湿地相关的居民。

（三）德国

德国也在湖泊湿地保护层面取得了突出成就，比如德国在1959 年就与奥地利、瑞士合作成立了博登湖国际水域保护委员会（简称IGKB），在开展国际合作的过程中制定了一些列环境保护政策来保护和治理博登湖。

（四）日本

日本由于自身资源的匮乏，其相当珍视本国的自然资源。日本也没有专门针对湿地保护的综合立法，但是却有很对法律中都涉及对湿地的保护。比如，对湿地系统中特定区域或者某个自然资源的保护：《河川法》《自然保护法律》《濒临野生动植物保护法》等；还有对湿地生产开发活动进行管控的法律：《渔业法》《水污染控制法》等。在对琵琶湖的保护方面日本拥有很多成功的经验和宝贵的参考，日本在湖区保护方面非常重视协调和公众参与管理。

纵观国外的研究状况，仍然没有专门针对湖区的土壤资源保护的规定，对于湖区土壤资源保护参照水污染防治法或者参照土壤资源保护的规定适用。但是这样忽视了湖区土壤资源的独特性。

二、国内对湖区土壤资源保护法律制度研究之现状

（一）对土壤资源的法律保护

《土地管理法》作为一部保护和开发土地资源的法律，其涉及湖区土地资源保护的规定在第三十九条，对围湖造田的行为做出了禁止性的规定，要求有计划有步骤地退耕还湖。这一规定是通过限制土地资源扩张的方式来恢复湖区的生态环境，这仅仅是土壤资源保护的一个方面。现今湖区土壤资源利用呈现出多样性的特点，这种原则性的规定过于片面，不利于保护的有效开展。当然《土地管理法》作为一种普适性的法律，其规定也可以适用于对湖区土壤资源的保护，只是缺乏针对性。

在《水土保持法》中为了防止湖区水土流失做出规定：要求在河流的两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。

于2018 年正式颁布的《土壤污染防治法》，使得防治土壤污染领域有了一部综合性的法律作为指导，但是该法并没有涉及对湖区土壤资源保护，湖区土壤资源的特殊性还没有得到重视。

综上，专门针对湖区的土壤资源法律层面的保护还处于缺位的状态，对于湖区土壤资源的保护和开发行为缺乏法律依据，导致湖区土壤资源的功能不断下降、面积出现萎缩的现象。

（二）对湖区的法律保护

《水污染防治法》只是原则性的规定了组织开展江河、湖泊、湿地保护与修复，因地制宜建设人工湿地、水源涵养林、沿河沿湖植被缓冲带和隔离带等生态环境治理与保护工程。

而目前只有《太湖流域管理条例》是专门针对某一特定湖区的生态环境保护的行政法规。其规定虽然是针对太湖这一特定湖区，但是它也反映了湖区一些共同的问题，比如：要在太湖流域推广测土配方施肥、精准施肥、生物防治病虫害等先进适用的农业生产技术，减少化肥、农药使用量，发展绿色生态农业，有效控制农业面源污染。同样也规定了不得在太湖岸线围湖造地。而这些问题在洞庭湖区域同样存在，也需要采取措施加以控制和保护。

（三）对湿地的法律保护

我国虽然湿地的类型丰富，数量众多，但是我国却没有一部专门针对湿地保护的基本法律，而是将湿地作为环境资源的一个资源类型纳入环境保护的部门法中予以调整。2014 年修订的《环境保护法》在第二条对环境进行界定时，首次将湿地纳入了环境的概念中，作为环境的要素之一，使湿地的保护有了法律依据。

其他的法律法规中有的对自然资源的保护做出了规定，湿地作为自然资源的一种必然受到调整和保护。比如：《宪法》明确规定：“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏自然资源”；在刑法中还专门针对破坏自然资源的行为规定了“破坏环境资源保护罪”。有的法律专门对湿地中的某个要素进行保护和调整，比如：保护湿地生物多样性的《野生动物保护法》《野生植物保护条例》《自然保护区条例》等；保护和调控湿地水环境的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等；还有对湿地资源合理有效利用进行规范的《土地管理法》《森林法》《渔业法》等。

2000 年《中国湿地保护行动计划》正式颁布施行，该计划提出了关于湿地保护的行动纲领与指导思想，其中洞庭湖被列为了国家重点湿地。2005 年，国务院发布了《全国湿地保护工程实施规划》，把洞庭湖列入了湿地保护与恢复的重点工程范围之内。2013 年国家林业局颁布《湿地管理规定》，明确了湿地保护范围，进一步确立了我国湿地保护管理体制。

目前，我国对于洞庭湖的保护在立法上大多是一些总体性、原则性的规定。而零散地分布在法律法规中有关于对湖区、对土壤资源保护的法律规定，缺乏从洞庭湖的地方特性出发采取有针对性的保护措施。

三、洞庭湖区土壤资源保护之现状

（一）洞庭湖区土壤资源保护的立法现状

目前，我国并没有专门针对洞庭湖区土壤资源保护的立法，而且现行涉及到洞庭湖区自然资源保护的规定还零散地分布在一些地方性法规以及政策性文件中，对于湖区土壤资源的保护，要么是将其纳入水资源方面从湖区的角度加以保护，要么从土地资源方面禁止围湖造田、有计划有步骤地退耕还湖。。湖南省制定的与洞庭湖有关的地方性法规主要有《湖南省湿地保护条例》《湖南省洞庭湖区水利管理条例》《湖南省渔业条例》《湖南省外来物种管理条例》《湖南省野生动植物资源保护条例》《湖南省实施<中华人民共和国河道管理条例>办法》等，这些法规大多是从规范开发利用自然资源的角度出发，对于湖区自然资源保护的内容就比较少，而专门针对洞庭湖区土壤资源保护的内容就更少了。

而《湖南省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》和《湖南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》中也只粗略的规定了要求采取措施加强流域水土保持综合治理，保护水土资源。

这些规定都无法体现湖区土壤资源的特色，湖区土壤资源的状况在很大程度上会受到湖区水体状况的影响，湖区土壤资源在与水体长期进行能量互换的过程中，也产生了污染因子的动态交换。现行的法律法规很难权衡到洞庭湖区土壤资源的特殊性，使得其脆弱的生态环境无法得到有效的保护。

（二）洞庭湖区土壤资源保护的管理现状

目前对于洞庭湖区土壤资源以及其他资源的保护主要是通过建立自然保护区的方式来进行的，已经建立有两个国家级自然保护区和三个省级自然保护区。这五个保护区最早的是于1984 年成立，1993 年升级为国家级的东洞庭湖自然保护区，位于岳阳市；另一个国家级自然保护区是于2013 年升级的西洞庭湖自然保护区，位于汉寿县。三个省级自然保护区是1991 年建立的南洞庭湖省级自然保护区，位于沉江市；2000 年建立的集成麋鹿省级自然保护区，位于华容县和2001 年建立的横岭湖省级自然保护区，位于湘阴县。每个自然保护区都各自成立了自己的管理机构，洞庭湖区作为一个整体，被人为地分割成多个部分被分别进行管理和保护。而由于各个保护区发展水平的不平衡，尤其是东洞庭湖作为洞庭湖的主体部分，其自建立以来通过各种渠道向国家和相关国际组织争取了充足的资金，为保护区工作的顺利开展提供了保障。由于政府的关注和重视程度不同，导致各个保护区取得的工作成效也不一致。

而非自然保护区内的湖区土壤资源的保护则依赖于具有普适性的保护土壤资源的法律法规，由土壤所在地的政府根据职责实行监管。而具有普适性的法律法规是针对普遍性问题，洞庭湖区土壤资源的实际情况具有自身特点，与普遍情况不完全一致，这种普适性的规定缺乏操作性和针对性。

2007 年6 月份，湖南省政府下发了《关于成立洞庭湖湿地保护委员会的通知》，正式成立了洞庭湖湿地保护管理委员会。2007 年12 月14 日，国家发改委正式发文批准长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。长株潭城市群“两型”社会建设综合配套改革试验区的建立，将带动和加快洞庭湖地区的生态建设进程，为洞庭湖生态环境与生物多样性保护工作和“绿色湖南”建设创造更好的条件。

近年来，在湖南省立法机关、湖南省政府、学界学者的共同努力下，洞庭湖区的自然资源保护方面获得了一些比较成功的经验。但是迄今为止，我国也没有就洞庭湖区的土壤资源保护进行深入、系统的研究，或者制定相应的管理条例，也没有形成符合自身情况的管理体制。在这样的情形下，开展洞庭湖区土壤资源保护法律制度的研究就显得非常必要。