湖南省自然保护地现状及发展之思考

王明旭 王伟

湖南省自1957年起设立首个自然保护地——莽山景观保护区以来，经过63年的不懈努力，已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护生态安全方面发挥了重要作用，但仍然存在重叠设置、多头管理、保护与发展矛盾突出等问题。2019年6月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），明确要求构建科学合理的自然保护地体系，建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，并将自然保护地整合优化作为构建新体系的重要工作任务。当前，自然保护地体系建设正处于破旧立新，机遇和挑战并存的关键时刻。

自然保护地基本情况

以“一湖三山四水”为重心的自然保护地体系基本形成。按照《指导意见》对自然保护地的定义和分类，将风景名胜区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）纳入自然保护地的统计范畴。目前，全省建有4个级别3大类型自然保护地共计584处，去除交叉重叠后的落图总面积为245.84万公顷，占全省国土总面积的11.61%。

具有世界和国家代表性的自然资源得以世代传承。湖南自然保护地中的武陵雪峰山脉和南岭罗霄山脉亚热带常绿阔叶林生态区地处北纬20度到30度，被誉为全球同纬度地带中最有价值的生态区。有武陵源、崀山2处世界自然遗产地，张家界、湘西2处世界地质公园，东洞庭湖、南洞庭湖和西洞庭湖3处国际重要湿地，武陵源张家界地貌、古丈罗依溪和花垣排碧寒武系“金钉子”等10处世界级地质遗迹，169处国家级地质遗迹，30多项国家非物质文化遗产等。通过建立自然保护地使独特的自然资源得以有效保护、造福后代。

生态系统和物种多样性得到有效保护。全省自然保护地涵盖了森林和湿地两大生态系统，据调查，全省自然保护地内共有陆生脊椎动物787种，包括17种国家一级和87种国家二级重点保护动物;维管束植物6137种，包括14种国家一级和45种国家二级重点保护植物，如资源冷杉、珙桐等，还有绒毛皂荚等13种野生植物极小种群。东洞庭湖野生麋鹿群由1998年的10头增加至182头，是当前洞庭湖种群中最具发展潜力的野生麋鹿亚群。2019年冬季洞庭湖4个自然保护区越冬候鸟达24.6万只，连续2年度每年递增2万多只。水质指示性生物国家一级保护动物中华秋沙鸭也在我省频现。通过建立自然保护地，强化保护措施，使野生植物生境及野生动物栖息地得到保护及恢复。

充当生态屏障维护国家生态安全。武陵山和洞庭湖列入了全球200个重要生态区。南岭山地和武陵山区森林及生物多样性生态功能区纳入了《全国主体功能区规划》确定的我国“两屏三带”为主体的生态安全战略格局中的“南方丘陵山地带”。《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011～2030年）》及《关于发布〈中国生物多样性保护优先区域范围〉的公告》将武陵山、南岭、洞庭湖确定为全国生物多样性保护优先区域。这些自然保护地的集中分布区是我国南方的生态屏障，对维护国家生态安全和社会经济发展具有重要意义。

自然保护地体系建设存在的主要问题

保护生态空间有待优化。一是交叉重叠严重。全省584 处自然保护地中205 处存在交叉重叠，交叉重叠面积89.28万公顷，重叠率为26.56%。二是划定不科学。在划分功能区划时，多为机械照搬规程规范的要求，并没有结合当地实际。此外，还存在衔接交叉重叠的自然保护地规划时未严格按照相关法律法规规定进行分区对接的情况。三是保护空缺较大。全省自然保护地尚未全面覆盖需要保护的热点地区或优先保护地区。全省“理想”保护空缺区域面积达65万公顷，占全省国土面积的3.07%。剔除基本农田、建制城镇、人口密集村、矿业权等矛盾冲突的区域后，实际可落地的保护空缺面积为63.54万公顷，占全省国土面积的3%。

历史遗留矛盾冲突问题有待解决。由于人口密度大、集体林比例高，自然保护地历史遗留问题较多。全省自然保护地内涉及城镇建成区、永久基本农田、成片集体人工商品林、矿业权、开发区、村庄和人口等六类矛盾冲突面积25.5571万公顷，占全省自然保护地落图总面积的13.65%。

保护管理能力有待提升。通过对全省自然保护地管理现状进行评估，评估为Ⅰ级良好的76处、Ⅱ级一般的312处、Ⅲ级较差196处，保护管理水平提升空间较大。全省584 处自然保护地仅362 处建立了机构，“五无”（无机构、无编制、无人员、无经费、无工作开展）自然保护地占比达38%。全省有机构的保护地人员实际在岗人员14875人，其中科研人员占比为7%，专业技术人才极为缺乏。

完善自然保护地体系建设的建议

加快出台《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》（以下简称《实施意见》）。深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《指导意见》，结合湖南实际，制定出台《实施意见》，并以中共湖南省委办公厅、省人民政府办公厅的名义印发。一经印发，要立即制定目标清单、任务清单、项目清单、责任分工清单等，明确时间表、路线图，压实各级各部门责任，以此为抓手推进建立湖南省以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。

围绕“一湖三山四水”设立国家公园。应以“一湖三山四水”为核心，通过在自然保护地内和自然保护地之间建立野生动植物物种扩散迁移生态廊道、整合归并周边相邻相连的自然保护地和将保护空缺纳入国家公园等途径，在2035年前形成全省“5+10+N”以国家公园为主体的自然保护地体系（其中：“5”为5个国家公园，“10”为10个国家级自然保护区，“N”为各类多个自然公园），促进实现全省生态保护与绿色发展的协调统一。

依规推进自然保护地整合优化工作。依据国家层面有关自然保护地整合优化工作的安排部署及相关规定，结合湖南实际，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，按照应保尽保、应划尽划，科学评估、合理调整，实事求是、（下转26页）（上接21页）简便易行，统筹兼顾、做好衔接的原则，对接“三区三线”，制定出台有关整合优化工作的系列指导性文件，解读、细化国家的相关政策规定，妥善解决自然保护地内的历史遗留矛盾冲突问题，积极研究暂未纳入本次整合优化范畴的风景名胜区等相关问题，为顶层设计提供决策依据，最终实现一个保护地、一套机构、一块牌子的目标，为构建以国家公园为主体的自然保护地体系奠定良好基础。

加强开展体制机制创新工作。一是制定完善自然保护地法规。待国家出台《自然保护地法》、修订相关自然保护地条例后，在严格对标上位法律法规的前提下，启动制定《湖南省自然保护地条例》，修改完善有关自然保护地的地方性法规，出台系列有关项目审批、监管的规范性文件。二是探索开展综合执法。总结南山国家公园体制试点工作经验和西洞庭湖国家级自然保护区相对集中行政处罚权试点经验，依法授权或委托自然保护地管理机构行使自然保护地内破坏生态资源违法行为的行政处罚权，制定自然保护地生态环境保护综合执法指导意见，在自然保护地范围内实行生态环境保护综合执法。三是建立健全生态补偿机制。對不同的自然保护地类型、不同的管控要求的区域，实行差别化补偿;提高集体所有的自然资源生态补偿标准，切实保护群众合法权益;推行自然保护地面积占比低于平均水平的区域要向自然保护地占比高于平均水平的区域予以补偿的跨区域生态补偿;探索流域补偿机制建设，建立自然保护地野生动物致害赔偿办法，推行农业保险;探索生态购买、保护地地役权、经营权流转等形式，解决自然保护地内集体林权责利不统一的问题;拓展生态建设参与渠道，以认购、捐赠、入股等方式，吸引社会资本进入自然保护地建设领域。四是优化配置管理机构。按照一个保护地、一套管理机构、一套人马的要求，结合自然保护地的级别设置相应级别的管理机构，明确管理职责，优化提高专业技术人员比例，落实工作经费，制定管理计划，科学有序开展保护管理工作。