黑龙江秸秆污染法律规制研究

张铁臣 丁慧源

摘要：黑龙江秸秆污染问题影响着可持续发展，目前地方层级涉及到秸秆、秸秆焚烧禁烧、综合利用的地方性法规407部，黑龙江省对外发布的地方性法规13部，但因其过于原则、不够细化、分工不明确、权利义务扭曲、主体不明确等因素，未能形成长效机制。要完善通过法律规制途径真正实现环境权保护的路径，必须做到：首先，要强调法的遵守。提高全民环保意识，形成全民自愿遵守法律、依照法律办事的局面。其次，重视法的执行。改变执法手段单一的现状，利用无人机、地面监测卫星、高塔热成像摄像监控等高科技手段代替基层人员的监控，同时促进农民“不敢烧”到“不愿烧”观念的转变。应对跨区域污染问题要设立专门机构或者协调机构处理该问题。第三，推进法的适用。完善环境公益诉讼制度，设立环境保护审判庭。第四，制定良好的法律。尽快出台《黑龙江省秸秆禁烧和综合利用管理条例》。

关键词：黑龙江;秸秆焚烧;污染防治;法律规制

中图分类号：D922.68    文献标识码：A    文章编号：2095-6916（2020）20-0074-03

一、黑龙江秸秆现状

农作物在其成熟以后，经过收割脱粒处理，剩下的茎、杆部分统称为秸秆。秸秆属于农副产品，是一种十分重要的生物质资源，极具综合的利用价值[1]。秸秆资源量（即农作物收割后的秸秆可利用量），其计算方式有多种，本文采用秸秆系数乘以农作物产量的方法得出资源量的具体数值。通过计算，黑龙江自2014年以来，秸秆资源量均超过1.1亿吨，占全国秸秆资源总量的12.7%，占东北三省资源量的50%左右[2]。如此大体量的秸秆资源确实宝贵，但在综合利用水平不高、处理能力较为低下的今天，已经成为农业绿色可持续发展面临的重大疑难问题。为此，黑龙江省委、省政府推出系列务实举措，并已经取得成效。2020年初举行的第五场“重振雄风再出发·龙江这一年”主题系列新闻发布会上，黑龙江省农业农村厅一级巡视员李世润表示，2019年秋冬季黑龙江省秸秆综合利用取得了历史性突破，秸秆综合利用率达到83.15%，秸秆还田面积超过1亿亩。

二、秸秆污染贻害无穷

近些年来，世界各国普遍认同可持续性发展观，纷纷将其纳入到国家的发展战略之中。可持续发展观的核心要义就在于，经济的发展和保护生态环境是协调一致的，为的是让子孙后代能够享受充分的资源和良好的生态环境[3]。而焚烧秸秆带来的污染问题却与可持续发展理论相悖。我国常见的处理秸秆的方式有堆积秸秆、焚烧秸秆等。这些不当的处理方式或多或少都会给环境造成一定的污染，其中焚烧秸秆带来的污染最为严重。首先，秸秆的燃烧能够大量产生可吸入烟尘颗粒，含有大量气体污染物，其影响直接导致酸雨、温室效应等环境问题的出现，给本就糟糕的空气质量“雪上加霜”。而且对口鼻喉眼睛都会产生刺激，引发咳嗽、流泪等症状，对于抵抗力弱的人群来说极易引发呼吸系统的相关疾病。其次，秸秆的焚烧会导致土壤中含氮量、有机质的含有量降低，破坏土壤的结构，进一步降低土壤保水、保肥的能力。在焚烧过程中，因为温度的急剧升高，土壤中微生物的存在机会渺茫，严重阻碍其对腐殖质的分解，影响其疏松土壤、增加肥力的作用。第三，秸秆焚烧时产生的烟尘，严重影响空气的能见度，极易发生交通事故。且大风干燥的秋季，是秸秆焚烧的多发时节，焚烧时所燃起的火星极易随风飘到附近，引发火灾。

三、秸秆污染法律规制的必要性

环境的污染制约着国家和经济的高质量发展，环境的保护和治理已然成为中华民族伟大复兴、实现中国富强目标的重要组成部分。多年来秸秆污染治理的工作不可否认取得了一定的成效，但是治标不治本的方式很难从根源上将问题彻底解决。虽然焚烧秸秆行为的产生受到多方面综合因素的影响和制约，例如经济发展生活水平的差异、地理分布不均、产出时间不同、客观生产结构的转变、主观根深蒂固的傳统思维等等，但究其本源，还是法律规制制度的不完善和不健全，无法支撑和保障这一问题得到妥善解决。全面依法治国、建设法治国家作为已经写入宪法的基本国策要求我们，凡事要牢固树立法治思维，运用法律规制秸秆污染问题是正确可行的，也是非常必要的。

首先，法律规制具有合法性。虽然秸秆在法律层面上来说属于农户的合法财产，受到法律的保护，其焚烧行为属于处分财产的合法行为，但是《宪法》还强调行为主体在行使其权利的同时，不能损害国家、社会、集体和他人的权利。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：自由是在做法律所允许的一切事情的权利，倘若一个人能够做法律所禁止的事情，那么他将不再是自由的了，因为其他人也同样拥有这样的权利[4]。所以出于对国家公共利益的保护，禁止焚烧秸秆的法律规制行为具有合法性。

其次，追求实质正义的必然选择。人类对于公平正义的追求，和对公平正义的渴望在千百年间从未停歇。法律是实现正义的重要武器，正义更是法律所追求的至高目标。基于此，运用法律规制秸秆污染的行为，正是通过形式的正义不断追求着实质正义的结果。在法律规制过程中，明确主体、客体及相应的权利义务内容，不断通过衡量正义的客观标准来完善，最终才能得到实质正义的结果，秸秆烧与不烧、如何烧、如何解决污染、如何综合利用等问题才能从根本上得到妥善解决。

第三，环境权实现的保障。环境权的实现和保障，为的是创建人类与自然和谐共生的良好局面。享有在平安舒适的环境中生活和发展的权利，便意味着享有环境权。权利的本质属于特定利益之上法律之力，缺乏法律的规定和保障，权利很难真正实现。因此，无论从国家公共利益的角度还是公民个人环境权实现的角度来说，只有通过法律规制途径才能真正实现环境权的保护。

四、秸秆污染防治法律规制现状及完善

（一）规制现状

《宪法》明确规定，我国应当实行法治，建设社会主义法治国家。目前我国中央层级涉及到秸秆、秸秆焚烧禁烧、综合利用的现行有效法律，包括2018年修订的《大气污染法》在内共计6部。部门规章及规范性文件共计40余部。地方层级涉及到秸秆、秸秆焚烧禁烧、综合利用的地方性法规407部，可谓是门类众多、遍地开花。

目前，黑龙江省对外发布的地方性法规13部，根据上位法律和行政法规的规定，细化了关于秸秆、焚烧禁烧秸秆、秸秆综合利用的相关规定。《防治条例》中明确规定，各级政府应当制定支持和鼓励的相关政策，建立综合利用服务体系，以财政补贴的形式支持农村经济组织、合作经济组织和企业开展收储运等综合利用配套服务。明确职务行为责任的落实制度，对秸秆禁烧工作处置不力的，依有关法律、行政法规追究相关责任等。其他地方性法规例如《黑龙江省耕地保护条例》中概括性的规定禁止露天焚烧，以及鼓励和支持秸秆粉碎、过腹还田、秸秆气化利用等综合利用方式。通过这些规范性文件的颁布，对于秸秆焚烧污染的防治和资源的综合利用起到了引导和规制的作用。但实事求是地讲，每到收获时节或者播种时节之前，依然存在焚烧的现象。究其原因，则是没有从根源上去除病患。其核心就在于法律规制并不十分健全，从表面上看数量众多、层级较为全面，政策措施层出不穷，但是依然存在诸多不足之处，也并没有形成长效的机制。过于原则、不够细化、分工不明确、权利义务扭曲、主体不明确等等诸多问题依然存在，共同制约着问题解决的进程，法律引导、评价、教育、预测和强制的规范作用，以及法律的社会作用，未尽其所长。

（二）完善路径

首先，法的遵守。人民群众的权益依靠的是法律提供保障，要从内心深处去拥护和信仰良好的法律制度。目前传统思维惯式仍无法同农耕模式的发展和科技的进步与时俱进，法律思维和法律意识也无法与现代化进程相统一。农户环保意识的不足，本能地与法律规定的禁烧理念相冲突，这是法律不能得到遵守的原因所在。因此，我们要坚定不移地继续加大全民普法和守法力度，深入开展法治宣传教育工作，通过基层行政部门和群众自治组织广泛地运用各种传播途径和技术措施，进行广播宣传、活动宣传、组织学习等等。充分利用互联网和自媒体传播技术，例如短视频的方式，让农户在娱乐的过程中通过短视频的内容认识到秸秆污染的严重性，明确生存环境的保护人人有责。还可以让农户更多地了解到综合利用方式，开拓视野、拓展潜质，积极利用新工艺和新技术完善秸秆资源的综合利用。更多地了解相关法律知识，提高全民环保意识，为解决相关问题提供意识保障，形成全民自愿遵守法律、依照法律办事的良好局面。

其次，法的执行。良好的法律如果没有科学、合理、有效地执行和落实，废纸一张的道理人人皆知。目前秸秆污染问题没有很好地解决，很大一部分原因是因为存在执行手段单一、执法依据混乱、执法主体不明确、权利义务落实不到位、联合执法远未达到预期效果、执法者业务水平和法律素养不高等状况。懂法不精、用法不对的情况时有发生，执法不力不说，还严重影响着法律在人民心中的权威。随着法考改革大幕的落下，学懂法、会用法、用对法的良好局面已经铺开。接下来，我们要不断地改变执法手段单一的现状，利用科学技术优势，采用无人机、地面监测卫星、高塔热成像摄像监控等高科技手段代替基层人员的监控，改善基层人员不足的压力。利用互联网等科技手段，加强监督、管理和处罚，从另一方面促进不敢烧到不愿烧观念的转变。虽然联防联控、多部门联合执法机制有其制度上的优势，但是其弊端更加不容忽视，借鉴国务院议事协调机构的运作原理，在多部门联合执法的同时要明确领导主体和责任分工，杜绝权力滥用、推诿扯皮的现象发生。环境的污染本无界限，当出现跨区域污染问题时，要设立专门机构或者协调机构处理该问题，不让污染因为人为的某种限定而失去可以妥善解决的机会。

第三，法的适用。我国实行的是不告不理的司法诉讼制度，体现着充分尊重当事人的自主处分权能。在环境诉权的实现上，目前尚难以得到充分的保障。究其原因在于受到司法资源的限制、环境维权意识淡薄、法律制度不完善、司法不能完全独立、诉讼成本高、获得赔偿困难等因素的共同制约。随着环境问题解决的迫切需要，以及司法改革的双重作用下，我们要积极推进和完善环境公益诉讼制度，设立环境保护审判庭。环境公益诉讼是我国环境保护的重要武器之一，越来越受到人们的重视。在推动和发展这一制度的同时，我们应当看到本来处在信息、资金、技术劣势的原告因为制度的弊端，很难收集证据。所以要适度扩宽原告的资格，明确举证责任的分配，降低诉讼的成本，解决赔偿不到位执行困难等问题。这样才能更好地从司法的角度引导公众去爱护和保护环境，维护自身和公众的环境权益。

第四，法律的实施要以制定良好的法律为前提。法律乃治国理政之关键，在建设有中国特色社会主义法治体系过程中，必须要坚持立法的主导地位。目前，我国对于秸秆污染防治的法律体系，是以多部法律为中心，行政法规、地方性法规、部门规章及司法解释相互衔接和补充的。但正是因为法律规范太多，具体内容大多重复或是原则性概括性，适用性差强人意。因此，当务之急是应该制定秸秆污染综合防治利用的专项法律法规，整合规范的内容，具体落实专项整治工作，促进秸秆污染问题从制度上得到妥善解决。根据目前状况来看，从中央层面颁布专项法律进行规制并不现实。由于地理环境、资源结构、经济发展水平等方面存在许多差异，“一刀切”的做法无助于问题的解决。就算是强行出台，依然只能原则性概括性，实质意义微乎其微。在此基礎上，笔者建议以公平正义的价值观来利益平衡，尊重农民劳动和维护生态平衡为基础，制定秸秆管理政策，黑龙江省应该尽快制定省级地方性法规，即《黑龙江省秸秆禁烧和综合利用管理条例》。该条例的出台有助于明确上位法原则概括的规定，整合规制内容，摆脱多法并用的适用弊端。明确行为主体的范围、规制的客体内容以及相关的权利和义务。坚持立法的基本原则，充分理清主体及权利义务关系，在保护公共利益的同时不能放弃对行为主体的权利保护，保障环境权的合理实现，最大限度追求实质正义的实现。要充分根据黑龙江省内的实际情况，广泛听取意见，因地制宜地将符合本省禁烧和综合利用的方式方法地方化、精细化。明确本省具体的主要利用方式，建立生态化处理激励机制，鼓励企业形成产业规模，从财税多方面给予优惠补贴政策，加大补贴转换补偿的领域范围。明确执法主体及资格、方式和责任的落实，鼓励采用先进的科技代替原始的执法手段。落实联防联控、群防群控制度模式，明确领导主体及责任分工、权利义务主体及内容。加大宣传教育工作，明确责任主体，以谁执法谁普法为原则，积极主动地引导和提高农户环保意识。要从空间和时间维度明确禁烧的范围，以及违反规定的后果。根据不同后果的性质差异，明确行为和后果违反的法律规定，直观地正确引导适用法律，更加明确责任的类型和内容，可以起到警示和教育的规范作用等等。

立法是分配社会资源和社会利益的活动。其内容如不具体、权利义务如不明确、责任如不清晰，则难以达到立法之目的。只有明确具体的内容而不仅仅是指导性的规定才能真正起到法律规范引导和规制的作用。秸秆禁烧和综合利用需要社会共同的努力，法律规制是保障问题解决的根本，只有通过对秸秆污染防治进行法律上的规制，才能真正地从根源上解决这一环境污染难题，才能为人民提供良好的生存空间和家园，才能还天空以蓝天白云，留子孙以绿水青山。

参考文献：

[1]郭冬生，黄春红.近10年来中国农作物秸秆资源量的时空分布与利用模式[J].西南农业学报，2016（4）.

[2]于秋竹，孙国徽.我国农作物秸秆资源量变化的研究[J].现代化农业，2018（9）.

[3]王兰庆.浅谈城市规划中的环境保护问题[J].建筑工程技术与设计，2017（35）.

[4]孟德斯鸠.论法的精神：上[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

作者简介：张铁臣（1989—），男，汉族，辽宁辽阳人，单位为哈尔滨商业大学，研究方向为经济法。

丁慧源（1995—），女，满族，黑龙江齐齐哈尔人，单位为哈尔滨商业大学，研究方向为民法。

（责任编辑：董惠安）

基金项目：本文系研究生科研创新项目“秸秆污染综合防治法律问题研究”（编号：YJSCX2019-597HSD）的阶段性成果