论行政不作为下行政相对人的权利救济机制

摘要：随着社会的发展和人们法律意识的提高，越来越多的行政案件出现，其中最为明显的就是关于行政不作为的行政案件。结合目前行政不作为行为进行分析及研究不难发现，对于行政相对人来说在受理的过程中存在许多的不足，如，受理范围狭小;行政机构独立性欠缺，结构不合理;救济程序操作难。成因是：行政主体与行政相对人地位不对等;当前无论是在法律层面还是在实务层面，对于行政主体法定职权的概念和范围的解释都存在争议;行政不作为追责机制欠缺和法律不适时。完善我国现行行政不作为下行政相对人的权利救济机制的建议：（一）进一步完善相关法律法规;（二）行政复议司法化和程序简易化;（三）逐步规范信访等非正式救济机制;（四）完善建构监督程序。

关键词：行政不作为;行政相对人权利;救济

中图分类号：D922.1    文献标识码：A    文章编号：2095-6916（2020）20-0064-04

行政不作为是指行政主体具有作为的法定义务，且具备能够作为的条件，但却没有按规定作为或者未完全作为的一种情形或状态。[1]另外行政相对人作为与行政主体相对应的一方存在于行政法律关系中，它是行政法律关系的重要组成部分。但是在实践中，对行政相对人的研究远远逊色于对行政主体本身的研究，对行政不作为下行政相对人权利的救济研究更为不足。

一、行政不作为下行政相对人的权利救济机制的一般分析

（一）行政不作为下行政相对人的权利救济机制的概念

行政相对人，或简称相对人，也被部分学者称之为“行政相对方”[2]62。顾名思义，不作为行为的相对人即行政机关不作为行为的行政相对方，即行政机关不履行职责致其权益受损的相对人。对这类相对人中权益受损的救济是很重要的。

何谓权利？行政相对人的权利是由宪法和行政法规明文规定的，在其以行政相对人身份出现在行政法律关系时所享有的，与行政主体的义务相对应的权利，如申请权、批评建议权等等。正是因为行政相对人享有这些权利，所以其在后续的行政救济和行政法治监督关系中可以转化为救济对象和监督主体的法律地位。那何谓救济？“救济”在词典中的解释是对弱者给与的物质帮助，但是在法律中，有学者将其规定为“对业已发生或业已导致伤害、危害、损失或损害的不当行为而进行的纠正、矫正或改正”[3]。因此，可以将法律上的“救济”等同为“补偿”或者“赔偿”。不作为行政行为下行政相对人的权利救济机制即对行政相对人因行政主体不作为的行政行为所致损的权益进行补偿或者赔偿的制度。

（二）行政不作为下行政相对人的权利救济机制的类型

1.正式的权利救济机制

第一，行政复议。行政复议是行政不作为下行政相对人权利救济的常见方式之一，行政复议被称作行政纠纷解决的分流机制。另外在特定的案件中，在行政诉讼之前需要完成行政复议，通过行政复议落实好后期的监督以及内部纠错环节，以此来更好地体现整个行政复议的正确性。行政机关扮演着主角，同时也是依申请的具有司法性的行政行为，行政相对人的权利受到侵害时必须自己申请，不申请不处理。行政复议主要是针对行政行为是否合法、适当进行审查。一般以书面审查为原则，必要时也可以通过听证程序进行。

第二，行政诉讼。行政诉讼也是行政不作为下行政相对人权利救济的常见方式之一，行政相对人通过司法的方式来对自己的权利进行救济，人民法院通过对侵权行政行为进行审查，通过维持、撤销、变更或者其他司法裁决，使违法或违约的行政行为不能取得法律上的约束力，从而为行政相对人提供法律救济。《行政诉讼法》已经明确提出，对于行政相对人来说，在维护个人合法权益的过程之中可以结合具体的行政行为提起诉讼，其中人民法院需要受理。严格按照行政主体的合法性来对行政行为进行分析及研究，了解行政诉讼权利的合理性和合法性，进而得出最终的结论并作出公正的裁决，值得注意的是现阶段我国行政诉讼的出发点和主要功能是对受到行政行为侵害的行政相对人提供法律救济。

第三，行政赔偿。行政赔偿是行政相对人合法权利受到侵害时依照法律要求国家承担赔偿责任以获得救济的制度。在行政相对人提出救济请求的时候，行政机关所采取的行为会影响行政相对人的合法权益，具体包含两种情况，第一种情况是已经出现了实际的损害结果，导致行政相对于人的财产以及人身受到損害。在对这一类行政行为进行分析及研究时，如果出现了变更、撤销等行为，那么在救济的过程之中，极有可能会出现不公正和不完全的问题和矛盾，如行政机关对发生的寻衅滋事、群殴等有关群众人身安全保护方面的迟延出警、迟延制止等导致产生各种严重后果的，如果只是在法律上宣布其行为属于迟延履行法定职责的行政不作为，是违法行政行为，那么因此行为导致的行政相对人的人身财产受到损害不能得到恢复，这种救济是不完整的。第二点是会导致绝对性的损害，但是这种损害行为还并没有产生，例如提起行政诉讼时行政行为已经做出但尚未发生法律效力。

2.非正式的权利救济机制

第一，信访。信访是行政相对人采用书面或者口头的方式，向各级政府或者县级以上工作部门反映情况，提出相应投诉请求等，依法由有关机关进行处理的一种权利救济的方式。在《信访条例》中明确了各级政府的信访工作机构具体负责信访事宜。其中第十四条规定了行政相对人可以对行政机关不作为的行政行为进行信访。

第二，向地方人大常委会申诉。它是指认为受到国家行政机关侵权的公民、法人或者其他组织向地方县级以上的人大常委会提出申诉，由地方县级以上人大常委会受理的活动。地方人大及其常委会是地方国家权力机关，担负着决定地方重大事务、进行重大的人事任免和监督由它产生的地方国家机构等职能，人民政府负责管理具体行政事务。正是因为这些职能决定了地方人大常委会是行政相对人权利受到行政不作为侵害时的救济机制中重要环节。

第三，向行政监察机关提出控告。行政相对人对国家机关及其公务人员的违法失职行为有权向监察机关进行控告，其中这里的违法失职行为必然包括行政主体的不作为。另外，各级政府均具有监察机关，监察机关的主要权利和职能就是行使检察建议权和监察行政机关是否依法行政。对行政机关未依法行政所造成的损害依法采取补救措施。

二、我国现行行政不作为下行政相对人的权利救济机制的现实困境

（一）我国现行法律对行政不作为下行政相对人的权利救济的规定

我国对行政不作为下行政相对人权利救济相关规定始于宪法，《宪法》第四十二条明文规定了行政相对人对行政主体的行政行为有批评建议的合法权利，并且对于行政主体的违法失职行为，包括行政不作为，有申诉、控告和检举的权利，对其合法权利因行政主体的不作为而受到侵害的，有权要求行政主体予以赔偿。这些规定不仅从根本法上确认了我国公民合法权益的不可侵犯性、行政机关侵犯公民合法权益的违法性、国家承担行政侵权行为责任的不可豁免性。同时宪法作为我国的根本大法，第四十二条的相关规定是其他行政救济法律的基础。除了宪法外，我国《行政诉讼法》也为行政相对人的权利救济提供了法律保障。另外在构建法制社会的过程中，我国不断完善现有的法律法规，在1990年和1994年分别颁布了《行政复议条例》和《国家赔偿法》，在2007年则颁布了《行政复议法实施条例》，通过这种形式来保障司法解释的公正性和合理性。由此可以看出，我国十分关注对行政相对人权利的维护，完善现有的权力救济体制，着眼于行政诉讼法的现实条件，通过对申诉、诉讼、复议等不同行为的分析及研究，充分体现制度的完善性以及科学性。

（二）我国现行行政不作为下行政相对人的权利救济机制的困境

1.受理范围狭小

近年来，我国在通过不断地修订法律的方式来扩大行政救济的范围，成效是很明显的，但总体上还是存在受理范围狭小问题。如我国的《行政复议法》明确强调，对于抽象行政行为来说可以直接提起复议，但是不能够单独产生复议行政行为，因此需要进行进一步的界定和分析。即申请人不可以仅对规范性文件不服申请行政复议，而必须与具体行政行为一起才可申请复议。这一规定限制了申请人复议的权利，同时现有的法律法规以及规范性文件并没有直接按照合法权益的分析要求了解侵犯申请人的权益，这一点严重影响了申请人的权益，因此对于这一文件中的相关结论来说，还需要进行进一步的分析及研究。

2.行政機构独立性欠缺，结构不合理

司法体制改革对推动司法的稳定发展意义重大，能够出现充分体现司法的权威性和独立性，严格按照法律法规中的相关要求实施公正决定和分析[4]，在对法的独立性要求进行分析和界定时不难发现，独立性和中立性最为关键，只有以司法程序规则为核心，明确最终的裁决要求才能够体现决定的公正性。但是在行政不作为下的行政相对人权利救济方式中存在独立性缺失问题，以行政复议为例，行政复议是行政主体内部的监督和纠错方式，在行政复议的过程中如何保障行政主体的独立性是值得思考的问题。再看行政赔偿，由于我国立法并未设立一种专门的赔偿救济机关，行政赔偿救济不是一种独立存在的救济途径，赔偿救济的取得需通过复议途径或诉讼途径。由于公权力的强制性导致了行政机关处于优势地位，行政相对人处于弱势地位，因此通过行政赔偿来达到救济的目的难以实现。

另外，根据现行法律的规定，行政诉讼的限制条件多于行政复议，因此实践中很多合法权利受到侵害的行政相对人难以选择行政复议和行政诉讼，被迫地踏上了信访之路，导致信访案件不断增多。但是信访在我国只是寻求救济的非正式的途径，只是作为行政诉讼和复议等正式救济途径的一种辅助性、补充性救济手段，其并不是常规化和制度化的权利救济机制，因此信访的增多导致权利救济结构的混乱和不合理。

3.救济程序操作难

目前当行政相对人的合法权利受到侵害时，它的救济程序操作复杂且难。主要体现为救济程序缺乏监督。行政相对人对行政救济的认知和理解相对较为浅显，难以充分体现自身的基本职能，外部基础机制也没有发挥相应的作用和价值。另外与其他的关系相比，行政内部特殊关系较为复杂，无法保障内部监督的合理性以及准确性，社会公信力呈现不断下降的趋势。比如在行政复议程序时，大部分主要以书面审查为主体，争议双方难以主动参与其中，最终的结论缺乏客观性和准确性。复议机关的工作难度持续加大，最终的结论难以获得认可，无法保障行政复议的准确性。

（三）成因

我国现行行政不作为下行政相对人权利救济机制的不足，究其成因无非是行政机关内部设置的不合理、国家工作人员的原因以及我国现有法律供给不足。

第一，行政主体与行政相对人地位不对等。行政机关享有具有国家强制力保障实施的公权力。当权利受到侵害需要救济时，会直接夸大公权力的实质作用，其中行政机关扮演着主角，无法维护公民的合法权益，难以体现公民的参与作用和价值。另外政府部门的社会公信力较足，公众对政府部门的权力以及义务认知较为浅显，受到了民不与官斗传统观念的影响，因此在完善救济机制的过程中出现了许多的问题及障碍。

第二，当前无论是在法律层面还是在实务层面，对于行政主体法定职权的概念和范围的解释都是存在争议的。这种传统观念严重影响的行政主体职权的有效界定，同时出现了许多的侵害行为，无法维护行政主体的合法权益，难以充分体现救济工作的重要价值，在实践中也因为行政主体法定职权界限的模糊造成行政机关之间的扯皮现象的增加。

第三，我国行政不作为追责机制的欠缺和法律的不适时，例如我国并没有直接专门针对行政相对人权利救济和保障的法规等等。

三、完善我国现行行政不作为下行政相对人的权利救济机制的建议

（一）进一步完善相关法律法规

目前我国对行政相对人权利进行救济的相关规定很多，但因我国建立行政救济制度的时间较短，相应的法律法规还不完善，各部门之间的职责界定还不明晰，无论是理论还是司法实践中均存在诸多问题。因此当行政相对人的合法权利受到行政不作为的侵害时，对其进行救济是一项非常复杂的工作，涉及到行政、司法等多部门的协作，因此为更好地保障行政不作为下行政相对人的合法权利需要有一整套完善的救济体系。这个救济体系的前提是需要进一步的完善相关法律法规，制定专门针对行政相对人权利救济和保障的法律法规。

（二）行政复议司法化和程序简易化

行政复议司法化并不是简单地按照司法的程序来处理行政复议案件，在维护原有行政复议解决方案的前提之下，严格按照公平公正的行政复议原则落实相关的工作，充分体现司法制度的指导作用及优势，做到行政复议机关具有独立性、行政程序具有公开性和复议结果具有公平性，维护行政相对人的合法权益，充分体现法律法规的公正性，严格按照以下步骤落实相关工作：

第一，建立独立的行政复议审理组织，行政复议机关在处理行政不作为案件时，应选取与原行政不作为主体无利害关系或者隶属关系的具有独立性的审理组织，在这里可以引入司法程序中的回避制度。以此来充分体现行政复议机关的重要作用及价值，保障该机关能够独立的受理相关的案件。另外对于行政复议机关来说需要接受人民政府的领导，体现部门之间的独立性，加强与其他部门之间的联系，独立高效地完成相关的管理工作并承担责任。

第二，积极扩大行政复议的审理范围和管理权限。《行政复议法》第七条中明确强调了履约抽象行政行为相关的审查方式及范围。作为整个法律文件中的重要组成部分，行政规章抽象行政行为非常关键，范围有了明显的扩大，如果出现了违法行为，最终的行政行为所导致的后果将会非常严峻。另外，对于审查的具体范围来说，不包括有效监督以及合法审查，因此在后期落实的过程中很有可能会出现诸多障碍，通过这些问题的分析可以看出，我国需要积极扩大抽象行政行为的审查范围。

第三，健全行政复议程序。例如扩大申请的方式、行政复议受理地点应根据申请提出的方式的不同而有所变化，比如行政复议受理地点应根据申请提出的方式的不同而有所变化、建立以查清案件事实为前提的复议审查方式、完善复议听证程序等等。

（三）逐步规范信访等非正式救济机制

第一，成立独立的监察部门。将监察机构与政府信访机构相结合，充分发挥合力作用，以监察信访局的形式受理相关的案件，维护政府公共行政管理权，保障国家公共事业的稳定运作。

第二，完善信访监察制度。一是建立严格的程序规范，确立信访法定程序和结案时间，实行三级信访终结制度，对已经过三级信访的事项不予受理。二是强化信访的查处功能。形成“发现问题——调查问题——处理问题”的合理信访监察体系，与此同时对信访监察过程中行为也应进行监督，形成完善的责任追究和倒查机制。三是构建信访的法制平台。

第三，明确细化信访的职责范围。目前我国信访中存在机构职责不明、相互推诿现象，为了解决这一难题，有学者提出，“应当通过立法，明确有关部门在交办和督办过程中的法律责任，实行行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理的问题”其次，严格按照目前的信访工作开展情况，加强信访工作与行政复议和行政诉讼之间的联系，行政复议机关和司法机关需要承担相应的责任，为信访工作提供指导和支持。

（四）完善建构监督程序

一方面，进一步加快建构行政诉讼的审判监督制度。人民法院需要保持自身的独立性，不能夠直接成为整个程序启动的主角。例如《行政诉讼法》第63条第1款规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。”其中法律法规明确规定，人民法院拥有审判监督程序的权利，一旦人民法院启动程序，违反了不告不理的原则，而且极易造成司法腐败。另一方面，完善行政相对人的维权意识，对行政主体的行政行为进行监督，形成良好的社会氛围来建构健康的权利救济的外部环境。

结语

在推动法制社会建设的过程之中，我国的行政结构产生了较大变化，行政不作为所涉及的行政纠纷越来越复杂。在这类纠纷中行政相对人的合法权利极易受到侵害，并且侵害后的权利如何得到有效的救济已然成为社会热点和矛盾集中点。而且在行政法律关系中，双方主体地位不对等，行政相对人凭借自身力量难以使其受侵害的合法权利得以救济，为更好地对行政权进行制约和更好地保障人权，对行政不作为下行政相对人的合法权利进行救济显得尤为重要。其中行政纠纷解决机制的构建能够更好地体现救济机制的重要作用，为行政相对人提供更多的帮助，保障其能够获得救济，维护自身的合法权益。综合我国现有立法水平和立法技术来看，完善行政不作为下行政相对人权利救济机制将会是一个漫长的过程，不仅需要研究其行政不作为涉及内容，还要制定相关制度以辅助行政相对人的权利救济。

参考文献：

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作者简介：王肃仪（1998—），女，汉族，浙江台州人，单位为中国政法大学刑事司法学院，研究方向为刑法、行政法、法理学。

（责任编辑：御夫）