浅议如何增强消防执法效果

张胜

摘要：随着人们生活水平的提高，对消防安全的需求也越来越高，消防执法效果也日渐受到党中央和人民群众的高度关注，但现实消防执法效果与人民期盼存在较大差距，为了化解这个难题，本文作者从一名基层消防执法人员的视角，结合中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》（厅字〔2019〕34号），详尽罗列了消防执法的现状，分析了当前消防执法存在问题的深层次原因，最后建议性提出了如何增强消防执法效果的方法和手段。

关键词：消防;执法;效果

中图分类号：D631.6文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2020）11-0115-03

《中华人民共和国消防法》已于2019年4月23日，经十三届全国人民常务委员会第十次会议表决通过修改，自2019年4月23日起施行。国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。这给消防执法提出了新的更高要求，如何增强消防执法效果，满足人民对美好生活的安全感、幸福感，值得每一位消防执法人员深思，现结合如何落实好国务院《关于深化消防执法改革的意见》，立足自身多年来在消防监督执法岗位的体会，谈谈自己的看法并提出策略。

1消防执法的现状

1.1执法难度与日俱增

1.1.1被监管数量与日俱增

随着我国经济的高速发展，高层建筑栉比鳞次，工业企业和个体工商户数量高速增长。目前，就某地级市而言，高层建筑在1000幢以上，工业企业近1000家，其中成规模化工企业近100家，个体工商户20000户以上。

1.1.2被监管对象日益复杂

随着我国工商业的快速发展，城市综合体建筑和超高层建筑日益增多，且结构复杂，使用功能多，人员密集场所众多，装修材料防火性能差，劳动密集型企业较多，特别是石油化工企业涉及的危险化学品种类繁多。

1.2執法力量势单力薄

1.2.1基层执法单位人数较少

就笔者所在省的消防执法人数而言，城区消防救援大队一般5～6人，一般县消防救援大队3～4人，以上均含2～3名大队领导，除副省级市外的市级消防部门执法人员一般为5～7人，以笔者所在市为例，全市人口总数470万，消防执法人员总数为33人，部分区、县人口总数上百万，仅3名消防执法人员，县级消防大队领导应付地方党委政府日常性工作较多，参与执法时间较少，真正专职从事消防执法的人员不足20人。

1.2.2执法人员素质参差不齐

消防执法难度与公安交警执法、治安执法存在较大区别，消防执法涉及知识面广，其中包括建筑学、化学、燃烧学、心理学、流体力学、法学等方面的知识，需要熟悉掌握的消防法律法规和消防技术标准至少在50部以上，要成为一名合格的消防执法人员至少需要3～5年的刻苦学习与训练。基层消防执法人员多数为原消防部队战士成长干部，法律法规底子薄。

1.2.3消防员和消防文员辅助执法形同虚设

在国务院出台的《关于深化消防执法改革的意见》中明确了消防员可以参与消防执法，由于诸多配套政策的不健全，消防员参与执法举步维艰，至今未见雏形;消防文员虽然数量较多，由于身份因素限制，消防文员辅助执法成为现实难。

1.2.4公安派出所消防执法力度较弱

公安派出所消防执法是派出所的重要职责之一，然而绝大多数公安派出所开展消防执法量少质差，部分派出所几乎不开展消防执法工作，公安派出所主动抓消防执法工作的凤毛麟角。

1.3执法方式单一，效果欠佳

随着消防执法改革深入，现在实行了“双随机，一公开”执法模式，执行消防执法“三项制度”，避免了执法随意，但执法方式全部依靠人工执法，效率较低，覆盖面较小，未能利用现代科技手段扩展执法手段，“智慧消防”目前停留在初级阶段。

多年来，开展消防专项执法接二连三，整治效果欠佳，一直在查火灾隐患，火灾隐患屡查不绝，甚至越查越多，高层建筑消防设施完好率不足20%，占用消防车通道、封闭安全出口、占用疏散通道、常闭式防火门处于开启状态等消防违法行为和火灾隐患比比皆是，消防执法未形成震慑效果，只是隔靴挠痒。

2存在问题的原因

2.1被动执法，疲于应付

各地消防安全状况千差万别，辖区突出的火灾隐患各有不同，上级执法专项不断，基层执法无主动权，主要应对上级的安排部署，无法有针对性开展符合本地实际的消防执法行动。一年到头都在专项整治，基层执法单位对消防执法专项整治已基本麻木。专项整治本是一剂良方，也是一剂猛药，如果多了，效果也就适得其反。近10年来消防专项整治可谓不计其数，效果何如，每一名执法者心知肚明。每一次大小执法行动方案部署缜密、滴水不漏，而基层执法能力所不及，收效甚微，究其原因，方案制定者不了解基层执法现状，制定出来的方案不接地气，不切合基层实际。最终结局，也只能蜻蜓点水、走马观花、流于形式。

2.2人少事多，大包大揽

有的县人口上百万，一个消防大队消防执法人员仅3人，要及时处理举报投诉、火灾调查，这是日常必须完成的任务，要参加政治学习、日常训练和各种会议，大队领导要参加地方各种会议和协调当地党委政府、财政、行业主管部门处理各种事务，这样下来，一个消防大队能完成多少执法工作显而易见，而一次文件部署就要求达到效果，一次性歼灭所有火灾隐患与现实存在较大差距。

2.3标准众多，程序复杂

《消防法》虽经三次修改，消防执法程序太过“繁琐”，消防技术标准多且修改频繁、宣贯较少，对一个场所或一幢建筑进行检查要适用不同阶段的消防法律法规和消防技术标准，这对一名执法人员是极大的考验。

2.4“智慧消防”发展缓慢

国务院《关于深化消防执法改革的意见》中明确提出了“互联网+监管”机制，利用物联网和大数据技术，但消防执法的基础数据库少，火灾和警情统计数据库“缩水”较多，消防监管对象数据库有待完善，“智慧消防”提出时间长，现在依然只是一个概念，没有具体的标准和模式，消防执法管理无“智慧”可言。

2.5消防执法宣传不到位

近年来，各级媒体对消防救援部门灭火救援的形象宣传力度空前，但对于消防执法案例宣传甚少，部分县消防大队每年办理消防行政执法案件上百件，未及时将消防执法案例进行宣传，以达震慑效果。公安部门的执法宣传值得消防部门学习，如今年疫情期间，针对违反疫情管理的违法犯罪行为，从快从严处置，有始有终，执法效果立竿见影，人民群众拍手叫好。

3增强消防执法效果的建议

3.1修改规则、提升效率

3.1.1修改法规，提升震慑

全面修改《消防法》，为了营造良好营商环境和人性化执法理念，消防违法行为均应先限期改正，逾期不改再实施处罚;本着“重证据、简程序、见效果”的原则，对于违法事实确凿且必须处罚的违法行为，建议1000元以下的行政处罚，实施简易快速执法程序。因消防执法面对的对象众多，可大大提高执法效率;实施“捆绑”处罚，增大震慑效果，倒逼单位“一把手”重视消防工作，如一个单位违反《消防法》，既处罚单位，并处罚单位负责人，甚至处罚行业主管部门。要想提升消防执法震慑力，必须加强执法队伍建设，消防法规应破解消防执法人员身份难题，以消防执法干部为主体，只要具备执法资格均可参与消防执法，可一名消防执法干部带一名消防员或一名消防文员均可开展执法，甚至一名消防员与一名消防文员也可开展执法活动，公安机关、建设主管等执法部门均采取这种模式，且效果较好。

3.1.2制定蓝图，分步实施

目前应结合消防安全整治三年行动方案为契机，谋划好符合本地实际的行动方案，一年干几件小事，几年干一件大事为原则。要抓住消防工作的主要方面，不能事事搞专项，如针对高层建筑火灾隐患突出，也是群众关心的热点，可以“高层建筑火灾隐患专项整治”为总目标，同时内含开展“生命通道”“电气火灾”“外墙保温”“消防控制室”等专项整治，成熟一项，验收一项，不达目的不收兵。高层建筑的问题解决好了，多层建筑的管理也会迎刃而解，达到水到渠成的执法效果。

3.1.3明确责任，分类管理

明确划分消防法律责任，实施分类管理，避免消防部门执法责任无限大，如消防救援部门分级管理县级以上党政机关和大型人员密集场所，其余重要场所实施行业主管，均有消防执法权限，如危化品企业由应急部门监管，一管到底，避免多头;明确规定公安派出所的执法范围;本着“谁许可、谁执法”的原则，明确住房与城乡建设部门对建筑消防安全的执法职责。

3.1.4火灾调查，抓大放小

明确火灾调查的范围，避免调查范围无限大，减轻基层执法负担。比如火灾直接财产损失5万元以下的非亡人火灾，起火原因明确、不存在民事赔偿且当事人无异议的“小”火灾，可以不开展火灾原因调查，登记即可，减少基层火灾原因调查的数量，真正做到简易程序“减”到底;针對存在责任追究的“较大”火灾，实施“一案三查”（查原因、查教训、查责任），提升执法效果。

3.2壮大队伍、提升素质

3.2.1精机关、强基层

要增强执法效果，核心是人，要大力解决基层执法力量少的现状，应精简机关人员，充实基层执法人员，这些年消防队伍编制增加不少，但基层消防执法人员增加太少，一个消防大队至少需要6～8名执法干部，大力扩充消防员和消防文员参与消防执法活动，达到一个消防大队从事执法活动的人员为15～20人，有的领导担心，消防员执法会出问题，会弱化消防救援，其实防火与灭火本为一体，防火工作做好了，灭火任务也就减少了，是一个相辅相成的过程。

3.2.2切实提升执法队伍素质

素质决定效果，应急管理部消防救援局部署了“全员岗位大练兵”，就防火而言，何谓全员，每一位与防火或者说与消防执法有关的人员均应参与岗位练兵，不能只练基层，而不练机关，不能只练基层执法人员，而领导干部不练。执法活动不是基层执法人员就能完成，领导干部也要参与执法活动中，不参与执法如何指导基层。国家、省、市机关在规范火灾预防和惩治消防违法行为方面层次过多，不利于“一杆子”到底。各地火灾隐患殊有不同，基层大队为完成各级专项整治，而削弱了辖区有针对行的消防执法。为提升执法队伍素质，应先理论、后实践，先学习、后考试，考试常态化，每月考试、每月通报，连续两次考试不及格者，脱产学习，再考试不合格者，退出执法队伍，防火岗位人员全员参与，全员过关，每月开展执法质量考评排名，执法质量考评直接与执法人员待遇挂钩，促使人人成为消防执法的行家里手。

3.2.3紧盯公安派出所消防监督执法工作不放松

《中华人民共和国消防法》第五十三条规定，公安派出所可以负责日常消防监督检查。虽然随着消防改革的深入，公安派出所的消防执法有逐步弱化的趋势，但消防救援部门仍应在地方党委政府的统一领导下，加强对公安派出所开展消防执法的业务指导，充分利用公安派出所点多面广的优势，激励督促其参与执法。

3.3多方发力、齐抓共管

3.3.1充分发挥社区“网格员”的作用

消防执法只是解决了“点”的问题，社会化消防工作“面”的问题一定要依靠社区“网格员”解决，社会面的火灾隐患消除了，才能体现消防执法效果。网格化管理是社会管理的有效方式，真正落实了事事有人管。消防救援部门要加大对社区“网格员”的业务培训力度，充分发挥“网格员”作用，对表现优秀的“网格员”实施货币奖励和精神奖励相结合，对表现较差的网格员实施惩戒，直至追究责任。

3.3.2推动落实安全生产“三个责任”

一是要按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失责追责”的要求，进一步健全完善重点行业领域消防安全监管体系，推动消防安全监管落实到位;二是按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，落实行业主管的消防安全职责;督促生产经营单位和个人落实主体责任。消防救援部门要在当地政府的领导下考评行业主管部门消防履职情况，并实施处罚或惩戒，直至追究责任。

3.3.3充分利用信息化手段，快速建立智能化管理新模式

公安交警执法以“电子警察”为主，人工为辅，公安交警的“天网”执法几乎达到道路全覆盖，无孔不入，特别是对酒后违法行为的执法效果几乎堪称完美。虽然交警执法与消防执法有别，但可探索执法手段和方法，借鉴其利用信息化智能执法。

国务院《关于深化消防执法改革的意见》中明确提出，完善“互联网+监管”执法工作机制，利用物联网和大数据技术，全时段、可视化监测消防安全状况，实时化、智能化评估消防安全风险，实现差异化精准监管，这是给“智慧消防”提出了新要求。要想提升执法效果，必须尽快建成“智慧消防”监管模式，健全消防执法大数据库（包括建筑数据库、消防监督系统数据库、消防设施器材数据库、车辆数据库、消防技术服务机构数据库、消防职业鉴定人员执业数据库、企事业单位数据库等等），利用科技手段提升执法效果，如通过人脸识别技术，消防执法监控设备侦察到某消防控制室未持证上岗，直接对值班人员和管理人员实施处罚，如某小区24小时未执行双人值班或脱岗，直接推送处罚结果，如消防执法监控设备侦察到某小区室内消火栓无水或压力不足直接推送处罚结果，如私家车占用消防车道，通过车牌识别技术，自动向车主推送处罚结果，无需通过调查询问等执法程序简易快速处罚，逾期不缴纳罚款，自动催告，催告仍未缴纳罚款，自动申请人民法院强制执行或利用大数据实行联合惩戒，自动曝光违法行为，减少人为干预执法活动。消防执法要以科技手段为主，人工手段为辅。

3.4以点突面、精准执法

3.4.1用好消防執法的利刃

消防执法不出手则罢，一出手则必须达到“处罚一个、教育一片、整治一批”的执法效果，执法信息全程公开，深究违法背后的原因，追求执法质量，不达目的不罢休。同时，更加突出“以点带面”的示范作用，通过对“点”上执法检查，督促社会单位主体责任落实，延伸推动上级行业主管部门直至地方政府，依法履行各自消防安全责任，实现对“面”上社会消防安全形势的整体控制，发挥执法的社会效果。

3.4.2必须在丰富手段上下功夫

行政处罚措施要更有力度、更具实效。用好用足执法手段，真正对违法主体造成“切肤之痛”、形成强大震慑。同时，要与诚信体系建设挂钩，让单位真正感到“一处失信、处处受限、寸步难行”的压力，通过丰富、扩展执法的形式和手段，提升执法工作的整体效果。

3.4.3大力开展消防执法宣传

消防执法宣传是增强执法效果的重要手段，宣传的内容要积极响应群众关注的热点，如群众最关注私家车占用消防车道，一是要曝光这种违法行为，最重要的是要曝光处罚结果和整改结果，达到“发现一个、曝光一个、惩处一个、教育一片”的目的，这是增强执法效果的有效手段。

4结语

当前消防执法效果不甚理想的原因是多种因素造成的，要想破解这些困难，增强消防执法效果是一个系统性的工作，要从健全机制、壮大队伍、利用科技、大力宣传等多方面全社会共同发力才能达到，这是一个循序渐进的过程，欲速则不达，消防救援部门应在党中央、国务院和应急管理部的坚强领导下，用实际行动践行训词精神，攻坚克难、迎难而上、改革创新，切实增强消防执法效果，满足人民群众对消防执法的新期盼。

（责编：陈静姝）