新形势下优化基层内控监督机构设置的思考与建议

李方亮

【摘要】随着外汇管理“放管服”改革的深入推进，外汇管理工作已从注重事前审批转变为事中事后监测管理，外汇管理行政许可事项更是逐渐下放至银行办理，这对基层外汇局内控监督工作提出了新的挑战，尤其是基层外汇局受人员数量、综合能力素质等因素影响，内控监督建设成效较为落后，无法有效适应新形势下内控监督工作要求。

【关键词】内控监督  基层外汇局  机构设置

一、基层外汇局内控监督机构设置现状

《国家外汇管理局分支机构内控监督工作指导意见》中明确对外汇管理系统内控监督工作机构要求是在符合当地人民银行机构和人員管理规定的基础上，各分局、管理部设立内控监督工作领导小组与内控监督工作机构，配备专职人员;各中心支局设立内控监督岗，配备专职或兼职人员。但目前基层外汇局并未单设内控监督机构而是在内部并设内控监督岗，由综合业务或其他业务岗人员兼任。部分基层外汇局人员数量配备常年不足，1人往往兼任数岗，尤其是内控监督岗人员同时也负责了具体业务的经办，这在一定程度上影响了内控监督工作的独立、客观和公正性。

二、基层外汇局内控监督工作存在的问题

（一）人员问题成为制约内控监督成效的首要因素

制约基层外汇局内控监督工作最重要的因素就是人员问题。一是人员数量配备常年不足。由于基层外汇局隶属于人民银行内部机构，在人员数量的配备上缺乏一定的自主权，人员数量常年不足，而外汇管理涉及业务条线众多，极少的人员数量导致了人员兼岗现象频繁，尤其是内控岗位人员同时兼任了具体的业务工作，无法客观、独立的开展监督工作。二是人员综合能力素质参差不齐。基层外汇局人员综合能力素质受工作经验、文化学历水平、专业知识、接受培训情况等影响存在参差不齐现象，部分中心支局受限于人员因素，在内控监督人员配备上存在“赶鸭子上架”现象，在划分岗位职责时将工作年限短，缺乏一定工作经验的新人设为内控监督岗，由于这些新人未接受系统性的内控监督培训，同时对外汇管理各业务条线的相关政策及业务流程不熟悉，无法及时有效发挥内控监督作用，导致内控监督工作出现滞后性。

（二）内控监督机构重叠设置影响内控监督成效的发挥

基层外汇局作为人民银行的内设部门之一，对外以国家外汇管理局行使外汇管理权力与义务，对内是以外汇管理科接受本级人民银行的管理，而人民银行内部又独立设有专门的内审监督部门，依法对人民银行各部门进行审计监督。基层外汇局在自主开展内控监督工作的同时也要接受人民银行内审部门的监督，而双重内控监督机构的设置也显现出一定的弊端。一是外汇管理专业性较强，政策更新变化快，人民银行内部审计部门缺乏一定的外汇专业知识储备，对外汇管理业务的监督检查深度明显不够，难以发现深层次、隐蔽性强的问题，无法真正起到全面而有效的识别风险和监督控制的作用。二是基层外汇局受制于人员因素，未配备专职内控监督人员，内控监督岗通常与其他业务岗位相互交叉，导致内控监督工作缺乏一定的独立性，容易出现“既当运动员又是裁判员”的问题，影响内控监督的公平性和客观性。

（三）内控监督方式单一造成监督成效甚微

目前基层外汇局内控监督方式方法仍采用传统的翻阅相关资料，查看相关业务办理流程合规与否等手段，内控监督成效往往只停留在业务表面的合规上，难以对可能存在的内控风险隐患有效识别、测评，而随着外汇管理放管服改革的深入推进，传统的内控监督方法难以涉及到深层次的内控风险的防范上，而基层外汇局内控监督方式方法未及时与外汇管理改革同步，甚至明显落后于新形势下外汇管理改革发展要求。

（四）内控制度建设落后于外汇管理改革发展要求

基层外汇局内控制度大部分只是沿用上级局各类规章制度，并未结合自身工作实际进行细化和调整，同时对重要岗位和人员的业务行为、职责权限并未明显界定，缺乏具体的内控操作流程及监督规则引导，导致在实际工作中存在一定的随意性和盲目性，尤其是面对外汇管理“放管服”背景下，传统事前审批制的业务已转变为银行直接办理甚至完全放开，外汇管理工作的重心也应及时调整为事中事后监测管理，但基层外汇局针对此类业务如何有效进行监督尚未形成一套系统化、规范化的制度操作指引，内控监督成效甚微。

三、优化基层内控监督机构设置建议

（一）根据外汇业务发展变化制订内控监督操作指南，强化内控监督指引

建议总局结合外汇管理改革发展要求，系统梳理外汇业务全流程风险点，制定规范统一的内控监督操作手册，明确各项外汇业务监督检查的重点、方式方法、可能存在的风险以及应调阅的资料。为内控监督人员提供详细的操作依据，减少人员操作的盲目性和随意性，避免基层外汇局因内控监督人员综合能力素质问题导致的监督失效。

（二）结合业务实际调整内控监督工作重心，完善内控制度体系

结合业务发展实际，及时调整内控监督工作方式方法，形成一套标准化、规范化和可操作性强的内控监督工作机制。在“放管服”背景下及时调整内控监督工作的重心和侧重点，使内控监督涵盖外汇业务的多维度、多层面。

（三）加强同级内控监督信息共享和沟通协作，形成内控监督合力

积极探索建立内控联合监督方式，与人民银行内审、纪检等部门加强沟通协调，根据外汇管理业务的专业性强弱划分内控监督职责，既确保内控监督的全方位覆盖，又能各有侧重，避免重复交叉检查和监管真空，减少内控风险。通过部门间协调合作实现内控监督人员的独立性，同时借助人民银行内审力量实行外汇同级内控监督，有效解决因人员、岗位设置等因素导致的监督不深不细、有效性缺失的问题，增强同级监督的权威性和有效性。

（四）多维度强化人员队伍建设，全面提升内控监督人员综合能力素质

一是从制度层面落实内控监督专人专岗要求，充实基层外汇局内控监督人员队伍，同时内控监督人员必须经过严格的岗前培训并通过相关测试后才可以履行内控监督职责。二是强化基层内控监督工作重要性的认识。要从思想上充分认识内控监督工作的重要性和必要性，改变内控监督流于形式、走过场的思路和做法，切实认识到内控监督工作对加强内部岗位自律、规范业务操作、防范和化解业务风险方面的重要作用。

参考文献：

[1]张砚，杨雄胜.内部控制理论研究的回顾与展望[J].审计研究，2007.

[2]米荣恩.内部控制评价[M]北京：中国时代经济出版社，2009.