面对重大公共安全事件 国家审计应当更有作为

郭长水

【摘 要】2019年12月以来，我国湖北武汉地区发生新冠病毒疫情，2020年春节以后，全国大多数人都“宅在家里”，全国经济社会生活受到严重影响。截止2月21日，本次新冠疫情造成两千三百多条生命逝去了，国家经济遭受重大损失，已经构成近年来国家面临的重大公共安全事件！在面对诸如此类的重大灾害，笔者认为，国家审计机关仅仅开展疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作是远远不够的，应当发挥国家审计在国家治理体系的优势，通过充分运用国家审计职能作用，有责任、有义务探索开展公共安全审计。

【关键词】安全;公共安全;国家治理;公共安全审计

一、安全和公共安全

（一）安全

“安全”一词，据《现代汉语词典》，“安全”也表述为“没有危险，不受威胁，不出事故”。据《辞海》反映，有两种含义：一是没有危险，不受威胁，不出事故;二是保护、保全。另据“360百科”，安全是指没有受到威胁、没有危险、危害、损失。据国家标准（GB/T 28001）对“安全”给出的定义：“安全”是“免除了不可接受的损害风险的状态”。

综合以上表述，我们认为，“安全”应有以下基本含义：（1）安全是一种持续运行的状态;（2）安全的衡量标准是没有危险、不受威胁，或者是遭受的风险和威胁在可接受的程度内;（3）安全的作用对象是系统运行过程中可能影响到人或人类生存和发展的各种因素。所以，我们对“安全”的定义是，安全是系统运行过程中，对可能影响到人或人类的生存和发展的各种因素处于没有危险、不受威胁的持续运行状态。

（二）公共安全

据“360百科”反映，“公共安全”一词是指“社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序”。公共安全有两个特点：一是，涉及安全的受益面广，而不是某一具体区域、某一局部的安全;二是，安全需要国家层面的社会公共部门来维护。公共安全包含信息安全、社会安全（食品安全、公众出行安全、建筑安全等）、经济安全、生态安全、生物安全（公共卫生安全）等。本次新冠病毒疫情就是一次严重的公共安全事件。为此，加强公共安全管理，维护社会公共安全秩序，保障公民合法权益，保证社会各项活动正常进行，公共安全管理部门和公共管理人员应为此认真履行职责。

与公共安全相关的一个概念就是“国家安全”。据“百度百科”，国家安全是指“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益，相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”2014年1月24日，为进一步完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全，中央决定设立国家安全委员会。习近平在中央国家安全委员会第一次会议提出11种国家安全：政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。2020年2月14日下午，习近平在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务”……“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。”

比较“公共安全”和“国家安全”，这是两个既相互联系又有区别的概念。直面理解，前者应属公共管理学的范畴，公共安全的目的在于维护社会公共秩序和人民群众利益，减少潜在隐患，控制运行风险，主要包括信息安全、社会安全（食品安全、公众出行安全、生产安全等）、经济安全、生态安全、生物安全（公共卫生安全）等。而国家安全则属于政治学的范畴，包括12个方面。通常理解，与公共安全相比，国家安全比公共安全范畴大，国家安全除公共安全的5个方面外，还包括政治安全、国土安全、军事安全、科技安全、文化安全、资源安全、核安全等7方面。最重要的国家安全是政治安全或国家政权安全，进一步保证国家主权、祖国统一和领土完整。应当说，国家安全维护的国家政治安全、国土安全、军事安全、科技安全、文化安全、资源安全、核安全等，其实也是维护社会公共秩序，从根本上保障人民群眾利益，所以，从广义看，公共安全和国家安全在内涵上存在更高层面的一致性。

二、本次新冠病毒疫情透露出来的国家治理体系存在的相关情况及运行效果的深层思考

据资料反映，世界卫生组织在WHO网站分别于2020年1月3日、2020年1月12日两次通报了我国新冠病毒疫情。我国的政府部门最早由武汉市卫健委于2019年12月31日首次公布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，截止2020年1月12日（在世界卫生组织两次公布的疫情信息的时间段内），武汉市卫健委共公布了五次疫情通报。2020年1月20日前，我国均由武汉市卫健委公布了病毒疫情的相关情况（其中，2020年1月11日开始，武汉市卫健委关于疫情的通报由国家卫健委网站转载），从2020年1月21日起，国家卫健委、湖北省开始每天发布全国新冠病毒疫情通报。

本文根据世界卫生组织WHO、我国国家、湖北省和武汉市卫健委等政府部门和其它相关网站近期公布的资料和信息进行分析。

（一）本次疫情部分地区国家治理体系运行状况的相关情况

1.从疫情数据看，武汉仍是全国疫情的重中之重。

截至2月21日24点全国新冠病毒疫情情况

2.相关地区对疫情的危机反映时间过长，没有尽早采取决断措施，影响疫情的及时、有效控制。

2020年1月5日武汉市卫健委网站公布的《武汉市卫生健康委员会关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》反映：“在59例患者中，病例最早发病时间为2019年12月12日，最晚发病时间为12月29日”;2020年1月11日武汉市卫健委发布的《专家解读不明原因的病毒性肺炎最新通报》反映：“这次武汉不明原因的病毒性肺炎病例发病全部在2019年12月8日到2020年1月2日之间”。

以上信息至少说明：武汉市卫生健康主管部门在收到疫情通报信息后，到武汉市1月23日宣布“封城”，相隔一个多月时间。有些地区、有些政府部门应急反应慢，反应时间长，错失了尽早战胜新冠疫情的最佳机会，加上1月10日开始2020年春节运输，武汉市在封城前的春运期内，据说已经流出数百万人，加大了全国疫情战役取胜的难度。

3.疫情控制令发布后，武汉市等地区医疗、防控措施没有及时、严格到位，部分居民的防控意识较薄弱。2020年1月23日，武汉市宣布：自10时起，本市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。次日，湖北省16个地市宣布“封城”。

1月下旬～2月初，虽然举全国之力在10多天内建造火神山、雷神山两家隔离医院，2月上旬有方舱医院投入使用，但在此之前，疫情发热病人无房可住的现象非常严重，疫情病人在家居住，无有效措施隔离，造成疫情进一步传播。2月11日下午，钟南山院士指出，目前武汉暂未杜绝“人传人”，需要加大防控力度实现“早发现、早隔离”。另据中央新闻媒体2月16日播报的信息，记者采访武汉市内的部分社区，小区封闭不严，随便进入，部分市民不戴口罩，每家只能一人出去的规定没有得到有效执行。用中央指导组的话来说，武汉等地区没有完全进入到“战时状态”。

4.湖北省、武汉市公布的部分疫情信息出现错误。

（1）关于2月19日湖北省新增确诊病例数据的核减和加回。

据2020年2月20日上午国家卫健委网站公布的“截至2月19日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况”反映：湖北新增确诊病例349例（其中：武汉新增615例，仙桃等4市新增13例，荆门、咸宁等10市州对确诊病例中来源于原“临床诊断病例”者进行核酸检测，通过综合分析，将核酸检测结果为阴性的病例从确诊病例中核减，共订正核减279例），也就出现了湖北省的当日新增确诊病例数小于武汉市当日新增确诊病例数。

时隔两天，2020年2月22日上午国家卫健委网站公布的“截至2月21日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况”在公布21日当日疫情数据后，加一段说明：“湖北省将2月19日核减的病例数重新加回到确诊病例，并对当日新增病例数进行校正。据此，2月19日0～24时，全国新增确诊病例订正为820例，全国累计确诊病例订正为75 002例，全国累计出院病例订正为16 157例。”到底是什么原因出现如此差错？

（2）武汉市1月11日公布的病例数不明原因核减了18例。

2020年1月5日武汉市卫健委网站公布的《关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》反映：“截至2020年1月5日8时，我市共报告符合不明原因的病毒性肺炎诊断患者59例”;但是，2020年1月11日武汉市卫健委网站公布的《关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》反映：“综合研判，初步诊断有新型冠状病毒感染的肺炎病例41例”。两者差异有18例，为什么删减？疫情通报为什么不公开核减原因？

（3）湖北司法监狱系统的疫情数据没有纳入疫情直报系统。

据2020年2月21日湖北省卫健委网站公布的“关于订正新冠肺炎疫情数据的情况说明”反映：“目前，我省监狱没有接入传染病疫情网络报告系统，2月20日夜接到监狱部门手工报卡后，经认真审核确认，截至2月20日24时，监狱部门报告的271例新冠肺炎确诊病例中有51例前期已纳入相关地区统计并公布，其余220例确诊病例和10例疑似病例现纳入2月20日疫情数据进行公布。全省新增确诊病例数由411例订正为631例，累计确诊病例数由62 442例订正为62 662例;新增疑似病例数由1 269例订正为1 279例，现有疑似病例数由4 084例订正为4 094例”。疫情统计范围为什么没有全覆盖？到底是谁的责任？

疫情数据的真实与否，将影响到高层对疫情的重大决策，将影响政府部门在广大人民群众心中的地位和声望。

5.武汉市1月初的多次公布信息与事实不符。

2020年1月11日前，武漢市卫健委共有四次疫情通报，分别为：2019年12月31日、2020年1月3日、2020年1月5日、2020年1月11日。在四次通报中，在谈到是否人传人，都表达了“未发现医务人员感染，未发现明确的人传人证据”的意思。疫情的发展与上述表述正好相反，1月20日年过八旬的钟南山院士在中央电视台宣布存在人传人现象。我们不禁要问：武汉市卫健委三次公布的病例在增加，这样表述是否经过了调研，为什么要写上？原因何在？！

（二）疫情过程中国家治理体系运行效果的深层思考

出现上述情况，仅从行政管理效能角度是远远不够的，应当从国家治理体系的角度深入分析。按照通常理解，国家治理是国家按照某种既定的秩序和目标，对全社会包括政治、经济、社会、文化、生态等领域进行自觉的、有计划的控制、支配、规范和引导、组织、协调的一系列活动的总称。国家治理体系是规范权力运行和维护公共秩序的一系列制度安排、依据和运用制度来治理经济社会各项事务，是现代化国家治理的重要特征和本质要求，它包括决策、执行和监督等子系统。

新冠病毒疫情发生后，党中央和习近平总书记高度重视，把疫情防控作为当前最重要的工作来抓，召开多次中央政治局常委会，多次作出批示、指示，成立中央应对疫情工作领导小组、国务院联防联控机制，派出孙春兰副总理为组长的中央指导组到湖北武汉实地指导工作，全国各地和人民解放军已派出两百多支医疗队、三万多医疗人员支援疫情防控工作。目前，全国疫情总体上出现积极变化，有力证明了我国社会主义制度集中力量办大事的制度优势，和全国人民同仇敌忾、共同面对疫情的民族凝聚力和强大执行力。也应看到，在这次疫情中，国家治理体系在某些地区、某些部门疫情初期的执行职能不到位，执行效果不佳。究其原因，主要有：

第三，国家审计是国家治理的基石和重要保障，它是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。当国家发生或很可能发生公共安全事件（危机），国家审计应当积极发挥事前预警、过程揭露和事后评价等方面的功能作用，将审计监督工作嵌入到执行工作环节中，及时披露地区、部门和领导干部在政治责任、经济责任和社会责任等方面的履职情况，推动国家治理体系执行职能的及时、有效、到位，为国家治理体系健康、有效运行保驾护航。

2.现实可能性。

一是，目前我国没有专门意义上的公共安全审计，近年来，国家审计开展了国家重大政策措施执行审计、自然环境资源审计工作等工作，它们涉及到国家政策执行、公共安全等内容，为国家审计进一步探索开展公共安全审计提供了实务经验。

二是，西方国家审计机关的涉及公共安全审计工作实践也为探索公共安全审计提供参考。美国等西方国家对影响公共安全的很多因素都纳入到国家审计范畴，下表是2017年4月美國责任总署GAO公布涉及公共安全方面的部分审计报告清单：

自1990年起，GAO每两年发布一次高风险领域名单，其实也是公共安全审计的一种形式。这一制度为相关各方认知和感受美国的国家安全提供了独特视角，充分体现了GAO的洞察力和远见性。如在2008经济危机期间，金融行业是高风险领域;2013年气候变化及其影响成为新增高风险领域，经过调整后，2013年高风险领域共有6个方面30个项目。2013年6月，据资料反映，美国审计署维护国家安全的途径有：国民安全、领土安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、信息安全和生态安全。

（三）公共安全审计的基本涵义

要对公共安全审计提出一个定义，我们认为，应当至少包括几层涵义：一是，公共安全审计的被审计对象是指影响公共安全的自然界、自然人、社会组织和政府管理等各种因素;二是，公共安全审计主体应当是国家审计机关，该项审计权不能转让和授权，其他审计机构和个人无权开展审计;三是，公共安全审计的内容是构成公共安全运行的所有信息、资料，它具体包含信息安全、生物安全（公共卫生安全）、经济安全、生态安全、社会安全（食品安全、公众出行安全、建筑安全）等;四是，公共安全审计的方式包括查询审阅相关部门的信息和资料、专家咨询、直接和间接访谈、访问相关部门工作网站等，审计成果的发布可以通过提出公共安全审计方面的审计报告、向社会发布高风险领域警示清单等方式来完成;五是，公共安全审计的目的是维护公共安全体系的健康有效运行，增强社会公众福祉。

所以，我们对“公共安全审计”的定义是：公共安全审计是具有独立地位的国家审计机构和审计人员对发生或很可能发生的公共安全事件进行事前、事中、事后的审查评价，通过适当方式将审计成果向有关方面报告，发挥预警、监督和评价作用，以促进公共安全体系健康、有效运行的审计活动。

四、开展公共安全审计需要做好的几项基础工作

（一）需要国家审计机关和人员做好的基础工作

第一，根据党中央、国务院2014年以来加强审计工作的文件精神，积极稳妥推进国家审计体制改革，强化国家审计的纵向管理特性，进一步提高审计工作在整个国家审计系统内的成果共享，维护审计工作严肃性和权威性。

第二，开展公共安全审计，必须及时获得相关领域的信息资料，按照先易后难的原则，逐步实现审计机关与涉及公共安全领域的相关行业信息化系统的连通。

第三，因公共安全涉及经济安全、生物安全、信息安全、公共卫生安全、生态安全、社会安全（食品安全、公众出行安全、建筑安全），要求审计人员具备扎实的专门知识基础，因此需要开展专门知识和技能的学习和培训，尽快提高审计人员公共安全审计的能力和水平。

（二）需要相关部门和社会有关方面做好的基础工作

第一，需要从国家治理体系层面来着手设计和构建，进一步加大信息公开力度，推动、优化和落实国家治理体系中监督子系统（包括审计、监察等部门）参与公共安全涉及的相关部门、行业和地区，在符合保密原则的前提下，让有关部门的数据资料对监督部门无条件公开，让监督部门对相关部门涉及公共安全的工作进行全过程、全方位的监督，让监督前移，及时发挥监督评价作用。如，本次疫情初期为什么出现严重的官僚主义、应急机制启动不及时、疫情数据差错等情况，审计等监督部门应当加强对涉及生物安全（公共卫生安全）等相关活动的全过程监督，促进应急管理机制的及时启动，减少重大危机（事件）发生的可能性。

第二，涉及公共安全的相关部门要建立和完善公共安全信息报告制度，建立国家公共安全运行信息系统，在满足保密要求的前提下，将各自领域公开的信息集中在国家公共安全运行信息系统发布，增加公开信息的共享互联。没有及时上报或公开的，要追究行政责任和刑事责任。

（三）分步探索开展公共安全审计的建议

结合审计工作的优势和特点，建议分三步走：

1.积极实施经济安全审计，继续开展生态环境审计，探索开展公共卫生安全和生物安全审计。

第一，维护国家经济安全审计，加大对经济运行中风险隐患的审计力度，密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源、资源和环境保护等方面存在的薄弱环节和风险隐患，以及可能引发的社会不稳定因素，特别是地方政府性债务、区域性金融稳定等情况，注意发现和反映苗头性、倾向性问题，积极提出解决问题和化解风险的建议。

第二，生态环境审计是生态文明建设的重要保障。它直接或间接地摸清一个地区的环境家底，为国家和人民保全国家自然资源资产及其收益，有助于监督和制约地区、部门和主要领导干部的行为，纠正其片面追求经济增长而忽视环境保护的不良倾向，促进实现生态环境的健康可持续发展。

第三，探索开展公共卫生安全和生物安全审计，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，全面推进公共卫生应急机制建设情况，提高处理急难险重任务能力，补齐公共卫生短板，从源头上控制重大公共卫生风险，推进完善生物安全法治建设。

2.探索开展信息安全审计。

信息安全这里指的是网络信息安全。探索开展信息安全审计，目的在于推进网络安全和信息化战略的实施和优化，增强信息安全保障能力，保障网络安全，维护国家利益，促进网络信息化事业发展。

3.逐步探索社会安全审计。

社会安全的范畴很广，事关广大人民群众切身利益，包括食品安全、公共交通安全、生产安全、建筑物安全等。开展社会安全审计，涉及面广，需要相关部门和广大人民群众的支持和配合，工作难度大，所以，需要在条件成熟后，才能逐步实施。下面以食品安全审计为例进行说明。要做好该项审计，需要获得原始的生产和进口食品检测数据，根据原始数据进行判断和分析，对涉及食品安全的事件才能进行有效的预警，一方面提醒生产商和经销商，另一方面也向社会公开，对广大消费者负责。

参考文献

[1]辞海[M].上海辞书出版社，2010.

（作者单位：上海海事大学）