渔业船舶水上安全事故应急预案的系统分析与设计

黄应邦，许明监，潘灶林，陈余海，马胜伟，林锡坤，吴洽儿

（中国水产科学研究院南海水产研究所，广东广州 510300）

自“十三五”以来，全国渔业系统积极推进渔业供给侧结构性改革，渔业经济发展稳中有进，渔业强国目标正在逐步实现。但在优越的成绩背后也伴随着较大的产业风险。目前，中国渔业产业仍存在诸多安全生产问题：人员生产性事故、操作不当导致船舶自沉、商渔船碰撞事故等［1-3］。造成这些安全事故的主要原因有：渔船数量众多、渔船老龄化和安全救生设备配备不足、大量存在的“三无”船舶影响了正常生产秩序、船员文化水平和技能低下、安全监管不足以及恶劣的天气海况等［4-7］。

近年来，中国渔业主管部门极为重视渔业安全生产。国务院和农业农村部下发文件，要求夯实渔业安全生产管理，健全应急管理机制，推动各地行业应急管理融入地方应急管理体系，完善渔业水上应急预案，加强专、兼职应急救援队伍建设，强化渔船船员基本技能和渔船应急处置措施，加强救生、消防等应急演练，切实提高广大渔民的安全航行和应急逃生技能，提升风险防范能力。开展新型渔业无线电设备的研发与推广使用，切实提高险情事故应急处置和搜救成功率。推动建设渔业与海事系统航行安全和海上搜救信息共享平台，研究开发基于自动识别技术的商渔船防碰撞预警系统，实现商渔船防碰撞合理自动预警、即时规避。农业农村部《全国渔业发展第十三个五年规划》再次重申加强安全生产管理，推动安全生产责任制落实，加强渔业安全应急管理体系，完善各项渔业安全应急预案，开展渔业海难救助演练。农业农村部《2020年渔业渔政工作要点》中强调，要坚持不懈抓好渔业安全生产，集中整治渔业安全生产管理企业（船东）、船员安全隐患，建立渔业安全生产知识和技能教育制度，加强从业人员安全教育培训，切实加强渔船船东和船员综合素质。强化渔船职务船员航行、作业、锚泊等状态下的避碰知识教育，普及渔船消防、救生、信号、航行、无线电通信等安全设备的应用和维护常识，提升职务船员专业技能。

应急预案是海上紧急突发事件和应急管理的重要环节，是提升应急处置效率、保障渔业水上事故救援的重要基础。目前，中国渔业主管部门特别注重渔业应急预案工作［8-10］，但渔业水上突发事件应急预案仍存在很多缺陷，例如，只重理论，实际操作困难，遇到渔船突发事件无法得到有效的控制和及时的救援等［11-13］。为此，本文以海上作业的渔业船舶为研究对象，开展渔业船舶水上安全事故应急预案的系统分析和实施方案的设计研究，旨在增强应急预案实施方案的指导性和适用性，有利于形成全国渔业联合应急行动的稳定机制，成为各级渔业主管部门、渔业企业及渔业从业人员参与渔业水上应急行动的指南。

1 应急预案的系统分析

1.1 概念和分类

1.1.1 应急预案的概念

渔业船舶水上安全事故应急预案是指为应付（预警或发生）重、特大渔业水上安全事故而事先制定的行动方案，包括应急响应、管理、指挥、救援计划等。当渔业船舶在水上生产过程中遇到安全事故时，渔业主管机构接收到事故船舶或其他渠道的信息报警，对信息汇总分析并根据应急预案，形成对应的事故处理方案，能及时、有效处置安全事故，最大限度地减少事故造成的人员伤亡和财产损失，维护渔区社会稳定。

1.1.2 应急预案的分类

应急预案的主要目的是为渔业船舶水上安全事故提供应对措施［14］。按照应急预案的编制与执行主体来进行分类，可以分为国家预案、省级预案、地（市）级预案、县级预案4类。（1）国家预案是一种宏观管理，以场外应急指挥为主的综合性预案，包括涉及全国或性质特别重大事故灾难的危急处置情况。（2）省级预案是涉及省内渔业船舶水上安全事故的危急处置，也是以场外指挥为主的预案，其内容同国家预案大体相似。（3）地市级预案应既有场外应急指挥，也有场内应急救援指挥，还包括应急响应程序和标准化操作程序。所有应急救援活动的责任、功能、目标都应清晰、准确，每一个重要程序或活动必须通过现场实际演练与评审。（4）县级预案大多是一种现场预案，以场内应急指挥为主，主要强调预案的可操作性。

根据渔业船舶水上安全事故发生的原因［5］，应急预案可分为水上生产安全事故和自然灾害事故2种：（1）水上生产安全事故应急预案，包括：碰撞应急预案、风损应急预案、触损/搁浅应急预案、火灾应急预案、机械损伤应急预案、自沉应急预案、作业人员触电、中毒、溺水应急预案等；（2）自然灾害事故应急预案，包括：风暴潮应急预案、海啸应急预案、台风或大风应急预案、冰冻应急预案、暴雨应急预案、雾霾应急预案等。

1.2 应急预案的体系结构

渔业水上船舶在遇到安全事故时，会在第一时间利用一切可用渠道向渔业主管部门反馈事故信息，渔业主管部门在收到信息后，应立即依据汇总信息判断事件的等级，然后根据突发事件的等级划分标准分别向县、市、省、国家等不同级别的管理机构启动相应的渔业应急响应，组织渔业及专业救助力量，并协助海上搜救中心全力救助事故船舶。渔业船舶水上安全事故应急预案是处理渔业水上突发应急事件的“总纲”。

按照应急管理的层级，中国渔业应急预案体系由国家预案、省级预案、地市级预案、县级预案等四级构成，每一级预案中又包括总体预案和各种专项预案，各级机构均设置相关应急领导小组、应急办公室和应急指挥中心。四级应急预案中的上级与下级之间是指导关系，下级预案是上级预案的具体化体现，县级应急预案还需要对现场救援队伍的设置和资源分配做出具体安排。具体应急体系框架如图1所示。

图1 渔业船舶水上应急体系框架Fig.1 Framework of water emergency system for fishing vessels

1.3 应急预案的处置流程

渔业船舶在海上生产作业遇到突发事件时，局势一般较为复杂，如果不能在第一时间提出针对性的救援方案和措施，将可能导致事故的影响范围扩大。为提高应急处置效率、降低渔业事故损失，必须明确整个突发事件的处置流程。针对渔业船舶在海上生产过程中所发生的安全事故救援特征，应急预案由预警和报警、险情确认和核实、应急响应、应急救援行动、应急行动结束、评估总结、记录归档等过程组成。主要包括5个程序，具体如下。

（1）预警、遇险报警。预警、遇险报警过程是制定应急预案的基础，省、市、县级渔业主管部门及其所属渔业行政执法机构值班室负责可能引发海上突发事件信息的收集。海事、气象、海上搜救中心、水利、海洋、环保、地震等部门负责提供即时的海上有关预报预警信息。各级渔业主管部门及其所属渔业行政执法机构值班室对接收的信息进行分析评估，根据预警等级采取相对应的应急准备。渔业船舶遇险报警是指渔业船舶在海上航行或生产作业遇到险情时，利用自配的通信设备，迅速、可靠地将遇险事件向能提供协调援助的附近其他船舶、岸上有关部门报告的过程。主要包括船到岸、船到船以及岸上部门间的通信。

（2）险情确认和核实。在实施应急预案时，首先开展事故的信息采集，确认事故险情，再依据各方信息的汇总分析进行准确的预判。核实的内容包括：①事件性质（热带气旋等气象灾害、海洋灾害、火灾、碰撞、触礁、触损、搁浅、机械故障或伤残等）；②事件发生的时间、地点及事发海域海况；③事件渔业船舶资料、特征；④遇险人数及人员伤亡等情况；⑤事件渔业船舶已采取的措施和效果；⑥其他需要核实的内容。

（3）应急响应。中国渔业船舶安全突发事件分为特别重大突发事件、重大突发事件、较大突发事件和一般突发事件4个等级，分别对应国家、省、地（市）、县级4个应急预案响应级别。渔业主管部门在严格执行应急预案值班制度的前提下，应当时刻保持船舶与陆地之间的联系，收集关于遇险船舶的不同来源信息，例如海上搜救机构的信息、本系统内部信息，遭遇突发事件的渔船求救信息等，并对获取的信息迅速进行核实，形成可靠的信息报告，依据风险分析与分级等具体情况，启动相应的应急响应。各级预案启动的原则与条件如下。

①特别重大突发事件：造成死亡（失踪）人数在30至49人，由农业农村部决定启动本级预案，其所属的渔业行政执法机构在职责范围内采取应急处置措施；当造成死亡（失踪）人数在50人以上时，农业农村部除启动本级预案外，还应立即报请国务院指导、协调突发事件的应对工作。

②重大突发事件：造成死亡（失踪）人数在10至29人，由省级渔业主管部门决定启动本级预案，其所属的渔业行政执法机构在职责范围内采取应急处置措施。

③较大突发事件：造成死亡（失踪）人数在3至9人，由地（市）级渔业主管部门决定启动本级预案，其所属的渔业行政执法机构在职责范围内采取应急处置措施。

④一般突发事件：造成死亡（失踪）人数在1至2人，由县级渔业主管部门决定启动本级预案，其所属的渔业行政执法机构在职责范围内采取应急处置措施。

⑤发生任何渔业船舶水上安全突发事件，县级渔业主管部门应首先启动预案。

⑥省、市、县级渔业主管部门在启动本级预案时，由于能力和条件不足等特殊原因不能有效处置突发事件的，可请求上级渔业主管部门启动相应级别的预案。

（4）应急救援行动。渔业主管部门应第一时间成立应急指导工作组，综合气象条件与预报信息的海况，配合相关的海上搜救机构指导遇险渔业船舶开展自救互救、指挥和调度在事发海域附近的渔船参与救援、组织渔业执法船或其他相关力量进行事故救助。在救助的过程中，根据突发事件应急预案，判断事故类型，进行遇险人员的救助、事件的控制、检测与警戒等，避免事故的后果再扩大，确保有效、妥善处置突发事件。

（5）应急行动结束。当应急事件处理中止或者结束后，首先，渔业主管部门需要协助清理现场及恢复秩序，做好事故处理、受灾船损失情况汇总，处理好渔民及家属安抚等善后工作，尽快协助复工复产；其次，渔业主管部门应协助保险机构评估受灾船的财产及人员伤亡情况，并及时理赔；最后，对事故的整个过程开展调查，进行综合分析研判，认定事故性质、类别、成因、责任等，提出具体处理意见，并评估总结整个事故发生过程，吸取经验，提出整改措施，并做好相关材料、记录的归档工作。其具体工作流程如图2所示。

图2 渔业应急事件工作流程图Fig.2 Flowchart for fishery emergency disposal

2 应急预案实施方案的设计

2.1 实施方案设计的基本原则

在应急预案分类和体系框架构建的基础上，进行实施方案的编制，具体需要融入一些实际性的分析方法，使制定出的应急预案更具有针对性、更贴合实践、实用性强。渔业船舶水上安全事故应急预案制定的好与差，以及实施的顺畅度直接影响到渔业船舶在水上应急救援过程中的及时性和有效性，因此，实施方案设计的基本原则是确保事件船舶获救及时、顺利，最大程度地降低事故船的损失和减少社会舆论影响。

2.2 实施方案设计的基本程序

应急预案实施方案的内容涉及面广，编制工作复杂，需要安全、组织管理、工程技术、医疗急救等各个方面的知识，渔业主管部门在制定应急预案实施方案时必须严格遵守以下四个流程，如图3所示。

图3 实施方案编制程序Fig.3 Steps of programming the implementation plan

首先，要以有关法律法规为指导，以原农业部颁发的《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》等有关文件为依据，按照事故应急预案实施方案的要求进行编制，成立实施方案编制小组。

其次，在编制实施方案之前，要充分调查研究本单位、本辖区渔船水上事故的实际情况，结合具体情况有针对性地编制切实可行的救援预案实施方案，内容要实际、具体、有实效性，文字简练、准确，图表简明、醒目。

第三，编制小组首先要熟悉相关的预案，掌握“框架结构”，按照预案框架结构编制实施方案。当预案的实施方案制定好后，还应经过实践和反复性地实际验证，并且通过业内权威专家的评估论证后，方可上交有关部门进行审批发布。

第四，方案正式发布后还需通过培训机构定期对渔业从业人员和管理人员组织培训和现场演练，模拟突发事件的发生，熟练应急预案流程和救援过程，同时在培训过程中还应当找出方案的缺陷并不断修正，加以完善。

2.3 实施方案的内容分析

应急预案实施方案是根据渔业生产中可能发生的事故类别、危害程度而制定的事故应急救援方案，要体现人员、设备、通信等实际情况和条件配备，使之能够及时有效地正确指导应急救援行动。实施方案包括的内容如表1所示。

表1 实施方案内容Tab.1 Composition of the implementation plan

2.3.1 总则

总则规定了实施方案编制的目的、依据和工作原则，以及实施方案的使用范围和条件。目的是为了进一步细化渔业船舶水上安全应急预案，进一步提高渔业船舶水上安全应急预案的可操作性和指导性，进一步增强各级渔业主管部门实施预案的规范性，保障各级渔业主管部门高效有序组织协调各部门之间的救援工作，以达到最大限度地减少渔业水上事故造成的人员伤亡、财产损失以及对事故发生地周围环境和社会的危害。依据则是关于中国渔业安全的相关法律法规《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》《渔业船舶水上事故统计规定》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等。基本工作原则是统一指挥、分级负责、分级管理、充分准备、快速反应，安全抢险、生命至上，自救和社会救援相结合。

2.3.2 编制实施方案的相关要求

实施方案的编制应提高应急预案的可操作性和指导性，为制定渔业水上应急行动计划提供指导。编制实施方案的相关要求，包括：一是，要结合渔业安全实际，按潜在的事故类型、特征、影响范围、危害程度、严重后果等预测状况，制定相应的实施方案。依据应急预案分类结果，结合渔船碰撞、火灾、爆炸、人员落水等不同类型，形成利于统筹安排的救援力量。二是，方案要具实用性和权威性，便于实际操作，各级应急救援组织要分工明确，各司其职，协调配合。三是，实施方案要定期演练和复查，根据实际情况和客观条件的变化，规定检查和修正周期，应急救援队伍要进行专业培训，并详细记录培训形成档案，应急救援人员要通过严格考核，确实有能力胜任才能上岗。四是，需要配备质量可靠的应急器材，并定期检查，确保性能良好，避免在应急救援中因设备问题引起损失。

2.3.3 应急组织机构的主要成员与职责

水上突发事件确认后，按照事件等级，第一时间成立应急组织机构。应急组织机构与职责规定了应急救援工作所涉及的部门、人员以及每个部门成员所需要承担的责任。实施方案要求明确组织机构涉及的部门，涉及部门的职责以及涉及部门的负责人。确保实施方案能够合理高效地指导组织有关机构完成应急救援工作。

应急组织机构包括应急领导小组、应急办公室、应急处置力量等。应急领导小组作为应急组织指挥机构，由当地政府主管部门、地区、企业协商组建，由各级政府主管部门领导人担任组长，成员应该包括主管部门各相关处室的负责人，同时还有相关的管理、技术人员。应急办公室设在渔业主管部门所属的渔业行政执法机构，由其分管领导任办公室主任，相关处室负责人为具体执行人。

应急领导小组负责对渔业船舶水上安全应急事故救援工作进行统一领导；如果引发其他事故时，命令启动相关应急预案；与相关部门联系，必要时请求支援；判断并决定是否上报上级部门和请求支援；其他紧急事项的决策。

应急办公室主要职责为：受理、收集并跟踪掌握渔业船舶水上安全突发事件信息，及时向领导小组和上级报告有关情况；负责具体落实领导小组的决策和部署，协调、组织开展相关工作；协调专业应急救援力量，指挥渔业应急救援力量和其他社会应急救援力量，及时处置渔业船舶水上安全突发事件；整合应急资源，适时调整处置方案，指导落实处置措施，力求最佳处置效果；组织、协调、配合做好渔业船舶水上安全突发事件的相关调查工作，并提供行业技术支持；指导渔业企业编制、修订同类预案；负责制定本方案或预案的演练计划，并协调演练工作，指导辖区内渔业企业开展相关演练工作。

2.3.4 应急施救网络

应急施救网络是指应急预案中涉事单位和相应的地方政府部门在救援全过程中的联络关系网，即应急领导小组下设的专家、信息、后勤、环监、医疗、调查、处理、新闻报道等和地方相关省、市、区的卫生、公安、环保、消防等部门在救援中相对应的联络关系。应急预案的种类不同，施救网络也有所不同。

2.3.5 应急响应

应急响应规定了启动应急预案的各类条件，包括：不同响应级别对应的应急响应程序，从人员伤亡、危害范围、经济损失等方面的情况，规定了启动应急响应级别的标准。事故发生后，根据渔船安全事故人员伤亡和经济损失情况，启动相应等级的应急预案，执行对应的应急行动程序，并逐级上报，上级部门根据情况启动相应的应急预案，这就是应急响应的过程。

2.3.6 应急处置

水上突发事件确认后，承担应急指挥职责的机构立即进入应急救援行动状态，调集力量开展救援，控制事态发展。具体包括：①在已掌握情况基础上，确定救助区域，明确实施应急任务与具体措施；②启动相应类别应急分预案或应急处置程序，调动应急力量执行应急任务；③建立应急通信；④指定现场指挥（员）；⑤根据应急情况，及时调整应急措施。

应急处置需明确以下事项：①险情种类、遇险者情况及所需要的救助、搜救区域和搜救方式、所执行的任务及其目的；②险情发生的时间、位置；③救助区域的海况或水文气象；④已指定的现场指挥（员）；⑤通信联络要求；⑥实施应急过程中的工作与现场报告要求；⑦其他所需信息。

根据应急行动情况及需要，应急组织机构应及时协调安排下列事项：①做好遇险人员的医疗救护；②当险情可能对公众造成危害时，通知有关部门组织人员疏散或转移；③协调有关部门提供水上突发事件应急响应的支持保障。

3 加强应急预案管理的对策建议

鉴于我国目前渔业船舶水上安全形势依然较为严峻，为进一步提升渔业船舶水上安全和应急管理水平，提出加强渔业船舶水上应急预案管理建议如下。

3.1 开展渔业安全培训教育

通过开展渔业“安全生产月”和“安全生产万里行”等活动，加强渔业船舶安全宣传教育工作，充分运用各类媒体和网站等平台，宣贯渔业安全生产法律法规和安全生产新理念、新知识，创建安全知识竞赛，有效阻断渔船安全生产人为风险［17］。加强对船东、船长、渔业船员、渔业企业和渔业执法人员的安全生产警示教育工作，切实解决渔船安全生产活动中存在的思想认识不到位、安全生产主体责任落实不到位、安全监管责任落实不到位、监管执法不到位等问题，积极整改渔业船舶安全生产事故隐患。加强渔业船员培训考试工作，拓展渔业船员培训形式、创新考核方式，提高渔业船员培训质量，提升渔业船员业务综合素质［18］，保障渔业船舶水上航行作业安全。加强渔业执法人员的安全法律法规知识、管理知识等方面的业务培训，提高渔业安全执法工作能力，依法履行执法职能，强化渔船日常监督，加强渔业安全源头治理，夯实渔业安全基层基础，落实渔业安全生产监管责任，推进渔业高质量发展。

3.2 强化渔业水上应急处置

应急预案是应对渔船安全事故的参考依据，在一定程度上决定了应对效果。各级渔业部门要制定完善的渔业船舶水上安全事故应急预案，实行24小时值班和信息报送制度，定期组织预案的应急演练，熟练应急程序，不断完善预案的演练环节，健全完善预案，提高应对各类突发事件时的应急反应能力和指挥能力。同时，在应急预案演练中重视新闻发布与媒体应对环节，提高新闻发布与媒体应对能力与水平［15］。加强对高风险渔船和涉外渔船的隐患调查、重点管理和控制，严格执行应急计划，实现对渔业船舶的全面监管，加快渔业事故的开发和应用报告制度，确保遇到渔业水上险情、涉外渔业事件等第一时间报告、第一时间处置，提高应急处置水平。进一步加强渔业安全生产事故调查专家委员会力量，提升事故调查处置能力，最大限度地减少渔民生命和财产损失。

3.3 提高渔船事故防范能力

渔船在面临自然灾害的危险情况下，应按照“安全第一、生命第一”的原则，主动避开灾害对渔船和人员的威胁。渔船碰撞事故的发生，在很多时候是人的疏忽造成，渔船应密切关注渔区安全情况、保持正确的瞭望、与其他船舶保持一定的安全距离，并掌握有效地避让方法，尽可能地避免渔船碰撞事故的发生［8］。各级渔业部门要完善海洋气象灾害预警预报信息共享机制，及时为渔民提供气象预警和避险信息服务，扎实做好渔业防灾减灾救灾工作，提高灾害防御能力；要培养渔民自救知识和自救技能，提高海上应急队伍救援水平，提倡渔民开展自救互救，健全企业参与抢险救助的补贴机制，切实保障渔民生命财产安全；严厉打击“四超”（超员、超量、超时、超产）行为，加强渔船脱检脱管、船员不适任和船舶不适航等违法违规行为的执法检查，重点整治安全隐患突出的作业渔船、渔港和地区；要强化渔船穿越商船航道的动态管控，降低商渔船碰撞事故发生几率；做好渔业安全信息化建设，加强渔船安全监控系统与渔港管理视频系统的整合升级［16］，进一步发挥技术手段在渔船监控与安全管理上的重要作用，做到人防与技防有机结合，实现对渔船和渔港全水域、无缝隙的动态监管，防范安全事故的发生；对违法违规、发生安全事故的渔船渔企，要加大整治力度，严格落实各项安全防范措施，提高渔船安全生产防范意识。

4 结语

原农业部颁发《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》之后，随之相配套的文件措施也相应出台，为渔业船舶应急救助提供了一定的技术规范和应急机制，对于减少渔业安全事情损失起到了积极作用。但是，由于目前各级渔业部门与渔业企业等对于渔业船舶水上安全突发事件应急预案的理解存在差异，导致地方各级渔业部门之间以及各渔业企业之间的联合应急行动不畅，直接影响了渔业水上应急指挥与协调工作的快速性和协调性，一定程度上增加了渔业船舶的人员、财产、环境损失风险。

本研究比较系统地分析了渔业水上突发事件应急预案的分类、体系结构和处置流程，并针对实施方案进行了设计，以便渔业船舶水上安全事故应急预案在实际实施中更具有指导性和适用性。鉴于近年来各地政府机构正在进行部门的调整与设置，各部门的职能也相应地发生了一定变化，为此，本文提出的渔业船舶水上安全事故应急预案的实施方案也有待于今后进一步的调研完善，以便与最新的部门设置相匹配；需要进一步理顺渔业应急值班室与海上搜救中心的关系，形成两者在应急指挥方面的合作机制；渔船碰撞应急反应分案、渔船火灾应急反应分案、渔船机械损坏应急反应分案、渔船人员遇险应急反应分案、渔船医疗援助应急反应分案等还需要进一步完善，并开展应急反应分案的可行性评估［19］，进一步增强实施方案的可操作性和有效性。