关于中小学教师“县管校聘”管理改革的思考

李弘

2018年9月，中共山西省委、山西省人民政府发布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》明确要求，2020年全省所有县（市、区）全面实行义务教育教师“县管校聘”管理改革。对于教师“县管校聘”，本人谈谈自己的认识、体会和建议。

一、“县管校聘”管理改革是实现义务教育优质均衡发展的必然要求

1986年，全国人大颁布《义务教育法》，把“实行九年义务教育制度”作为基本国策，自上而下在全国全面推动实施。多年来，通过确保教育经费“三个增长”，大力实施“一无两有三配套”“危房改造”“校安工程”等办学基础设施项目建设，广大农村学校消除了“危房学校”“庙宇学校”“流动学校”，以“土台子、石凳子、泥孩子”为显著特点的乡村中小学办学状况明显改善，义务教育农村中小学校具备了基本的办学条件，广大适龄儿童少年实现了“有学上”的梦想。

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，体现在教育上，就是人民群众日益增长的优质教育需求同优质教育资源供给不均衡的矛盾。优质师资供给不足，师资要素日益成为制约义务教育优质均衡发展的最大短板。2018年，中共中央、国务院颁发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，从体制改革和机制创新的战略高度，对中小学教师“县管校聘”管理改革作出宏观部署，“县管校聘”管理改革在全国范围内全面启动。

二、对县域传统教师人事管理体制的反思

县域传统的教师人事管理体制，是在计划经济体制条件下逐步建立起来的，教师管理权、资源分配权高度集中，决策权、执行权高度统一，影响了教育行政组织职能的发挥和教育行政效能的提高。

县域传统教师人事管理体制的基本模式。县域传统的教师人事管理体制核心要义是“县管、校用、局看”的基本模式。县级编制、人社部门对教师编制和岗位设置的管理均以学校为单位，采取“一竿子插到底”高度集中统一的传统管理办法，编制部门直接核编到校，人社部门直接定岗到校。县级教育行政部门作为县域教育事业的主管部门，成为学校与编制、人社部门的中间环节，扮演着“旁观者”“第三方”的角色，处于虽为“主管”但教师人事管理职能却被边缘化的尴尬境地，教育组织职能和教育行政效能很难统一发挥。在教育发展基础薄弱的特定历史时期，高度集中统一的教师人事管理体制，为推进当时的教育发展发挥了一定作用，但随着市场经济体制的逐步建立，县域传统教师人事管理体制已越来越不适应新时代教育高质量发展的需求。

县域传统教师人事管理体制的弊端。校际教师资源不均衡矛盾突出。一是校际编制不均衡，小规模学校缺编问题突出；二是校际薪酬、福利待遇等差别较大；三是县域内不同学校在教师待遇、学习发展机会、职务职称晋升机会等方面差异明显。县域内教师流动遭遇壁垒。传统教师人事管理体制下，教师无论是单向流动，还是双向流动，均遭遇政策上的壁垒。由于体制机制的壁垒限制，教师资源均衡配置的各种措施时效性不足，不能从根本上满足教育发展的需求。主要表现是教师对待交流态度消极，教师流动投机性较强，学校本位思想严重。学校管理效能不高，师资资源闲置浪费。传统的教师人事管理体制下，由于教师的行政任用身份，一岗定终身、在编不在岗、后勤教辅过多、中层超配、工作量不够不均、绩效分配不合理等结构性矛盾滋生了学校内部冗余和程式化的工作“堵点”，造成教师资源浪费、活力不够、积极性不高，影响了学校的可持续发展。

传统的教师人事管理体制亟需改革。面对人民群众对优质教育资源的迫切需求，推动义务教育优质均衡发展已成为重大民生任务。为此，必须打通制度“堵点”，优化体制供给，建立起事权、人权、财权相统一的教师管理体制；必须补上机制短板，全新构建规范有序、灵活高效的教育行政管理运行机制；必须为教师在县域内科学有序流动提供体制机制保障。

三、“县管校聘”管理改革的具体实践

综合“县管校聘”管理改革试点示范区的先进经验，按照从中央到地方的一系列文件精神，“县管校聘”管理改革的关键，是要适应市场经济和新时代教育发展的需要，进一步理顺政府和教育行政管理部门、教育行政管理部门和相关职能部门的关系，按照教育管理专业化的要求，进一步实现教育行政管理的适度独立性。具体到教师人事管理实践，可采取“县统、局调、校聘”的新型管理模式，把“县管校聘”的改革要求落到实处。

县统。建立中小学教师编制和岗位“总量控制、动态调控”机制。编制管理部门核定编制总量。人社部门根据教师编制总量，负责核定教育系统岗位总量和各学段岗位结构比例标准。

局调。县级教育行政部门在编制总量内，结合生源变化、学校布局调整等因素，按学年进行动态调整，并根据核定的岗位总量，结合学段岗位结构比例标准，将岗位及时分解到学校，根据教师流动情况适时调整岗位数量。

校聘。学校根据核定下达的编制及岗位数量，组织教职工全员竞聘上岗，按岗聘用合同管理。

以“县统、局调、校聘”为基本模式的“县管校聘”管理改革，能够实现教师身份由“学校人”向“系统人”的转变，为教师科学有序流动创造条件；教师管理由“编岗和人并重”向侧重“人”的转变，使学校能够从繁杂的行政事务中解脱出来，集中精力用好人、办好事；管理方式由“行政管理”向“合同管理”的转变，通过契约式管理，进一步明确教师应承担的职责任务，以及应享有的权利待遇，能够有效激发工作内生动力；管理办法由“以人设岗”向“按岗聘人”的转变，可以克服“一岗定终身”的体制弊端，激活用人机制。

四、“县管校聘”管理改革的现实意义

体制“堵点”被打通。县级教育行政部门作为教育主管部门，能够建立起人权、事权、财权相统一的教师人事管理体制，实现全局把控与微观调节的有机统一。教育行政组织职能和教育管理效能能够进一步提升。

机制“短板”被补上。学校作为教育教学业务的具体单位，能够从繁杂的行政事务中解放出来，简化编制和岗位等行政管理层级，集中精力进一步优化考核评价手段，按岗用人、科学管人，建好队伍、抓好教学、提高质量。

教师“动能”被激活。“县管校聘”管理改革颠覆性改变了教师“一岗定终身”顽疾，重构了“人岗分离”的教师管理格局，形成“岗位能上能下、人员能进能出、待遇能高能低”的岗位管理新机制。学校按岗位用人、教师依合同履职、双方靠合同约束，教师人人有危机感，变危为机，责任感进一步增强，内生动能进一步被激活。

教师“流动”变顺畅。“县管校聘”管理改革的根本目的在于促进教师有序流动，实现校际间、城乡间的师资均衡。“县管校聘”管理改革消除了教师管理的体制性壁垒，打通了教師流动的政策性堵点，使教育真正成为“一池活水”，教师流动和师资均衡成为可能。

“县管校聘”管理改革是一项系统工程，涉及多部门的职能调整，党委政府重视是关键，顶层科学设计是前提，部门协同推进是保障。我们有理由相信，“县管校聘”管理改革补齐机制“短板”、激活教师“动能”、疏浚师资“流动”，为区域教育资源均衡发展提供了新的希望。

（作者系襄垣县教育局教师管理中心主任）