国有林场与社区合作经营森林模式研究与启示
——以福建省三明市省属国有林场为例

高 爽，李红勋

(北京林业大学经济管理学院)

中国是全球森林资源增长最快的国家，但森林质量低、经营效益差以及林地细碎化等问题较为突出。就乔木林而言，中国每公顷蓄积量不到德国的1/3，人工林每公顷蓄积不到世界平均水平的1/2，每公顷森林每年提供的生态服务价值只相当于日本等国的2/5[1]。在南方集体林区，林地的细碎化在一定程度上影响了林业生产投入，林业生产效率不高，农户增收不明显[2]，林业在乡村振兴中的作用没有得到充分体现。

国有林场与社区合作经营森林，为上述问题的解决探索出了一条实现路径[3-5]。本文所指的社区是指集体林的所有者，包括村集体、村民小组和农户3个层面。在集体林区，国有林场经营乔木林的单位面积、蓄积量分别是集体和个体经营的2倍和3倍[3]，国有林场参与集体林的经营，不仅可以提高森林质量，还能提高林地的适度规模化经营水平。但是国有林场与社区之间利益关系不协调的问题影响了合作的顺利开展。如何优化合作模式以改善利益关系，使合作得以持续，并进一步提高森林质量、缓解林地细碎化负面影响、带动乡村经济增收，是本文致力于解决的问题。

福建省三明市森林资源丰富，全市森林覆盖率达76.8%[6]。三明市作为全国林改策源地，对森林经营模式的探索也一直走在全国前列。从20世纪80年代起，三明市就开始探索国有林场与社区的合作，共同经营集体的森林。2015年，三明市国有林场积极贯彻落实《国有林场改革方案》（中发[2015]6号），发展形成了多种与社区合作经营森林的模式，并取得了较好的成效。

本文重点研究国有林场改革以来福建省三明市省属国有林场与社区开展的股份合作模式，以合作动力分析-合作方式分析-森林经营分工方式分析-利润分配方案分析的逻辑顺序对合作模式进行详细阐述与深入分析。本研究旨在为南方集体林区探索一条既能提高森林质量、实现森林规模化经营，又能增加林农财产性收益、促进乡村振兴的现实路径。

一、文献回顾

从20世纪80年代开始，福建、广西、湖南、浙江等多个地区陆续出现国有林场与社区合作经营集体林地的现象[7-10]，这一时期的合作多是国有林场与社区出于自身利益自发形成的，合作现象并不普遍。进入21世纪以来，政府开始在省域范围内引导国有林场与社区开展合作。2000年广西壮族自治区提出国有林场与社区在场外开展合作的林业发展战略，2011年山西省委提出生态兴省的目标，鼓励国有林场与社区合力打造规模化、精品化的示范工程[2-4]。2015年，《国有林场改革方案》明确提出：到2020年，全国国有林场应增加森林面积约667万hm2以上，增加森林蓄积量6亿m3以上，实现森林面积和森林蓄积的“双增长”，该目标的提出将进一步推进国有林场与社区合作经营森林的发展[11-12]。

国有林场与社区合作经营森林的模式主要有下面几种：①赎买模式。国有林场直接出资赎买集体林地的迹地经营权、有林地的林地经营权和林木所有权，并全权负责集体林地的生产经营，国有林场扩大经营面积、提高经济效益，社区获得经济收入，这种合作模式在20世纪八九十年代较为普遍，目前仍然存在但日渐式微[2,4,7-8]。②租赁模式。社区将林地经营权转让给国有林场[13]，国有林场向社区支付林地使用费，经营管理费用全部由国有林场承担，利润全部由国有林场所有[8-10]。③股份合作模式。国有林场以资金技术入股，社区以林地经营权入股，国有林场主导森林经营，社区协助国有林场，利润按比例分成。股份合作是当前最主要的合作模式，也是最具发展潜力的合作模式[14-17]。④间接合作模式。这种模式在广西壮族自治区较为常见，由于有些集体林地已被转入经纪人手中，国有林场通过经纪人实现与社区的间接合作[16-18]。

有研究发现，赎买模式和租赁模式容易导致利益关系不协调的问题：社区在签订合同后才发现林地价值高于自己预判[17-18]、林地使用费的增长速度赶不上经济发展速度[19-21]、社区的利润分成较少[22-25]、社区的短期得利需求得不到满足[12]，等等。面对上述问题，抗议行为时常出现[25-27]。有些社区会在造林、采伐、运输等环节干扰施工队作业[24,26-27]；有些社区会在合同签订后提出提高租金和分成的意见[17-19]；有些社区会提出不同形式的补偿或赞助需求[22,26-27]；还有一些社区通过拒绝领取地租表示抗议[26]。上述抗议行为导致国有林场与社区之间的关系较为紧张，不仅对合作无益，甚至影响国有林场的正常经营活动。已有研究认为，若想解决利益关系不协调的问题，需要在总结经验教训的基础上，积极争取政府的大力支持[21,24,26]。

目前，对国有林场与社区合作经营森林的研究并不多，而且作者多是来自国有林场或林业管理部门的工作人员，案例的时间和空间跨度也比较大，研究内容更多地集中于政府如何支持合作的层面，而对如何优化合作模式以协调双方利益关系缺乏应有的研究。近年来，福建省三明市主动地调整和优化合作模式，改善了国有林场与社区之间的利益关系，充分发挥了国有林场的资金技术优势与社区的资源优势，是南方集体林区实现森林质量提升、缓解林地细碎化负面影响的现实选择。研究三明市国有林场与社区合作经营森林的成功模式，对南方集体林区实现森林质量提升、缓解林地细碎化负面影响是非常具有启示性的。

二、三明市国有林场与社区

合作经营森林案例研究

（一）案例选取

福建省三明市是全国重点林区、全国林改策源地。三明市共有26家国有林场，其中13家为省属国有林场，采取“省属、市管、县监督”的管理体制，另外13家是县属国有林场，由县级林业部门主管。三明市省属国有林场大多建于20世纪五六十年代，承担着推进国土绿化的职责。20世纪80年代末，这些国有林场已经将国有荒山荒地基本消灭，工作重心开始转向生态建设。目前，三明市13家省属国有林场全部界定为公益一类事业单位，功能属性明确、管理体制完善、示范带动明显、社会贡献突出。截至2016年12月末，省属国有林场共拥有经营面积8.2万hm2，其中森林面积约7.67万hm2，林木蓄积量1 257万m3。

根据笔者实地调查，自20世纪80年代起，三明市省属国有林场与社区已经开展了合作。当时个别国有林场与周边社区自行开展合作，政府干预较少，合作模式以赎买和租赁为主，社区获得的收益也相对较少。2016年12月，三明市委、市政府印发《三明市省属国有林场改革实施方案》（明委发[2016]13号），明确提出，到2020年底三明市省属国有林场实现森林面积增加7 000 hm2、森林蓄积量增长307万m3以上。自此，三明市省属国有林场开始积极地与周边社区开展合作。截至2019年底，全市13家省属国有林场全部与社区开展了合作，累计新增林地面积15 447 hm2、森林蓄积量276.38万m3。合作树种主要为杉木，期限为一代林；合作模式为股份合作；合作对象是与国有林场原有经营区域相邻的社区，通常以村集体作为代表进行合作。本文主要关注国有林场改革以来三明市探索出来的有助于维持合作，特别是有助于协调国有林场与社区利益关系的股份合作模式。

（二）案例分析

1. 合作动力

合作动力来自国有林场和社区两个方面。其中国有林场的动力有来自外部的政策驱动和来自内部的发展需求。

国有林场动力一：落实政策。三明市国有林场积极参与合作是为了贯彻落实《三明市省属国有林场改革实施方案》和《关于林业支持村级集体经济增收的六条措施》（明委办发[2018]19号）两项政策。《三明市省属国有林场改革实施方案》明确提出了国有林场需要完成的森林面积、蓄积“双增长”的任务量；《关于林业支持村级集体经济增收的六条措施》鼓励“国有林场加大与村集体合作造林营林力度”“实现村集体每年有林地使用费和资金占用费等固定的收入，主伐时有利润分成”。国有林场改革是三明市国有林场与社区合作的转折点，在此之前，部分国有林场考虑到本场资源条件以及与社区沟通成本高等原因，并没有主动开展合作的动力。因此，政府的积极引导与推动是国有林场持续开展合作的关键。

国有林场动力二：满足自身发展需求。首先，三明市13家省属国有林场均为国家公益一类事业单位，提升森林的生态功能是国有林场的本职工作。其次，三明市13家省属国有林场均表示改善与社区的利益关系也是开展合作的主要动力，与社区开展合作能够促使双方形成利益共同体，减少周边社区的乱砍滥伐和阻碍施工等行为，保障国有林场生产经营活动的顺利进行。另外，有些国有林场为了维持或扩大经营面积而选择合作，沙县水南国有林场近15%的经营区域因工业化与城镇化发展被征用，该场自20世纪80年代起与社区合作，通过合作经营没有占用风险的集体林地来维持或扩大经营面积。

社区参与合作经营森林的动力主要是经济增收，包括村级财政增收和农户家庭增收。

村集体层面，主要是增加村级财政收入。2003年之前，某些社区以林地为主要的土地资源、以林地使用费为村级财政的主要来源。2003年，福建省作为试点开展新一轮集体林权制度改革，集体林地的承包权和经营权落实到户，村集体不能通过转让林地经营权获得林地使用费，村级财政受到了冲击。组织农户与国有林场开展合作是村级财政增收的可行路径。以沙县官庄国有林场与沙县高桥镇上里村合作为例，上里村土地总面积1 564 hm2，林地面积1 330 hm2，林地面积占土地总面积的85%，集体林改将800 hm2集体林地分到村民小组，村集体失去了重要的经济来源。为了继续维持集体经济的运转，村集体在征得小组的同意和授权后，将落实到小组的集体林地集中起来与国有林场开展合作。由于村集体在合作中承担了重要的组织与协调工作，林木采伐后村集体可以分得5%的利润，村级财政预计实现增收。

村小组和农户层面，主要是增加家庭经济收入。三明市国有林场培育的杉木林主伐时平均每公顷蓄积量约为180 m3，而由集体经营的杉木林主伐时平均每公顷蓄积约为60 m3，国有林场经营集体林地能够提高林地集约化生产水平，若利润分配比例恰当，则农户能够实现经济增收。以泰宁国有林场和杉城镇王石村合作为例：国有林场负责出资造林和经营管理，占股60%；王石村负责提供集体林地，占股40%。根据该山场立地条件和双方经营能力，社区自主经营的杉木林平均每公顷出材量约为75 m3，国有林场经营的杉木林平均每公顷出材量约为224 m3。因此，主伐时社区预计分得每公顷约90 m3的出材量，可以在少投入甚至不投入资金和劳动的前提下，获得同样多甚至更多的经济收益。

2. 合作方式分析

自《国有林场改革方案》颁布以来，三明市省属国有林场与社区均采取股份合作的方式共同经营集体林地。这是因为社区在赎买、租赁的方式中获取的利益较少，合作通常因为利益关系不协调的问题而陷入困境，如果以恰当的利润分配比例开展股份合作，双方就会成为利益共同体，使合作得以持续。合作方式还可以根据林地类型和入股条件进行细分。

1）根据林地类型不同，可将合作方式分为以下两种：

方式一：对于采伐迹地，社区以林地经营权入股，国有林场以资金技术入股，双方合作培育杉木，期限为一代林，从造林环节开始至主伐后结束。以沙县水南国有林场与沙县郑湖乡杜坑村合作为例，杜坑村以14 hm2采伐迹地经营权入股，国有林场以资金技术入股，双方从造林环节开始合作经营森林。这种合作方式的优点在于森林质量的提升潜力较大，因为国有林场越早参与到森林经营的过程中，资金技术优势发挥的空间就越大，国有林场更倾向于这种方式。合作经营采伐迹地特别适用于上一轮林木主伐后缺乏再造林资金的社区，因为合作后国有林场将承担51%及以上的造林成本。

方式二：对于有林地，社区以林地经营权、林木所有权和林木使用权入股，国有林场以资金技术入股，双方在国有林场主导下对不同林龄的杉木进行科学经营。以沙县官庄国有林场与富口沁园家庭林场合作为例，沁园家庭林场将377 hm2林地经营权、林木所有权和林木经营权作为标的物入股，国有林场以资金技术入股，双方从抚育或管护环节开始合作。这种合作方式的优点在于合作对象的灵活性，杉木幼龄林、中龄林、近成过熟林均可作为合作对象，可以更好地促成合作实现，适用于有意愿提高森林的经济价值且本轮林木主伐后继续与国有林场合作的社区。合作经营有林地的局限之处在于森林质量提升的空间较小。

2）根据社区入股条件不同，可将合作方式分为以下两种：

方式一：社区仅以土地资源入股，协助经营森林，但不承担任何经营管理费用。以沙县水南国有林场与南霞乡溪源村合作为例，社区仅负责提供可用于造营林的、无纠纷的集体林地，经营管理费用均由国有林场承担。采取这种入股方式的社区分成较少，适用于经济条件差且森林经营意愿不强的社区。

方式二：社区以土地资源入股，协助经营森林，同时按比例承担经营管理费用。在沙县官庄国有林场与高桥镇上里村的合作中，社区按49%的比例承担经营管理成本，以林地使用费为例，上里村自行承担49%的林地使用费，官庄林场只需向集体支付剩余51%的林地使用费即可。采取这种合作方式的社区分成较高，适用于具备一定支付能力、有意愿获得更多分成的社区。

3. 森林经营分工方式分析

在森林经营环节，三明市均采取国有林场主导、社区协助的分工方式。

在森林经营过程中，国有林场会按照有关法律法规和林业政策，以本场经营森林的标准，对合作山场进行科学经营。在具体生产过程中，国有林场会委托具备资质的林业中介机构进行调查设计，按公开招投标程序实行木材生产和木材销售。三明市省属国有林场经营的杉木林主伐时平均每公顷蓄积量约为180 m3，是集体林的3倍左右，能够以全市3.9%的林地培育出11.1%的林木蓄积，因此国有林场主导森林经营是提升林地集约化生产水平的关键。

社区的责任是协调群众关系与协助管护。作为利益共同体，社区不仅会积极主动地做好群众工作，还会凭借地理优势，积极地承担起森林管护和防火工作。以泰宁国有林场与杉城镇梅桥村合作为例，在森林经营过程中，梅桥村承担以下责任：保证合作林地无权属纠纷，维护正常生产经营活动秩序，协助国有林场配合林业行政执法部门和森林公安及时查处盗伐林木和破坏林地案件，协助国有林场做好森林防火工作等。

国有林场是森林经营的国家队，由国有林场主导森林经营能够最大程度提升森林的生态价值与经济价值；社区是林地资源的所有者，社区积极协助森林经营能够消除信息不对称、增强话语权、改善与国有林场之间的关系、提升森林的社会价值，双方通过优势互补实现共赢。

4. 利润分配方案分析

利润指的是对林木进行间伐或主伐时，木材销售收入扣除木材生产成本、销售成本和政策规定的各项金、税、费后的结余。三明市的利润分配包括经营利润分成和补充方案两类。

1）经营利润分成根据合作土地的类型可划分为有林地分配方式和采伐迹地分配方式。

有林地的利润分配主要根据签订合同时的林龄进行判断，分成比例非常灵活。以沙县官庄国有林场与富口沁园家庭林场合作为例，双方在若干块林龄不同的有林地开展合作，采伐后利润分配比例如下：对于幼龄林，社区持股80%，国有林场持股20%；对于中龄林，社区持股90%，国有林场持股10%；对于近、成、过熟龄林，社区持股95%，国有林场持股5%。国有林场在有林地的合作中获利较少，而且森林质量的提升空间有限，因此国有林场合作经营有林地的意愿弱于采伐迹地。目前国有林场合作经营有林地的原因主要有两个：①有林地的面积较大，能够短时间内扩大经营面积；②社区通常愿意与国有林场建立长久的合作关系，因此国有林场将获得该地块下一轮林木的优先合作权。

采伐迹地的利润分配首先要确保国有林场持有控股权（51%及以上）。从国有林场的角度看，根据《福建省林业厅关于加快落实省属国有林场森林资源“双增”任务的通知》，国有林场绝对控股（股权占51%及以上）的森林资源才可以全额确认为“双增”数量，为了完成“双增长”目标，国有林场一定会争取控股权。从社区的角度看，有意愿与国有林场开展合作的社区往往是缺乏人力、物力和财力进行自主经营的，因此社区也缺少意愿和能力去承担控股权。国有林场对合作经营的采伐迹地持有51%及以上的股份，既符合合作双方的资源条件，也能满足各自的利益诉求。

在国有林场持有采伐迹地控股权的基础上，不同的合作会有不同的利润分配比例，国有林场通常分得51% ～ 70%的利润，而社区的利润分成区间一般为30% ～ 49%，付出成本的不同导致利润分成比例的不同。以林地使用费为例，三明市国有林场使用集体林地的费用每年约为600元/hm2，在沙县官庄国有林场的案例中，上里村每年按49%的比例自行承担林地使用费约294元/hm2，国有林场每年仅需向上里村支付306元/hm2；而在泰宁国有林场的案例中，王石村不承担森林经营费用，则泰宁国有林场每年需向王石村支付林地使用费600元/hm2。合作中付出的成本越多，则采伐后获得的利润越多，因此沙县上里村可以分得49%的利润，而泰宁县王石村只能分得40%。利润分成比例的变动空间将满足不同国有林场和社区的多元化需求，使合作得以实现。具备较强支付能力和经营意愿的国有林场或社区通常愿意承担更多的经营成本以获取更多利润，而支付能力较弱且经营意愿不强的合作者往往不愿分担过多经营成本。在确保国有林场绝对控股的基础上，社区在利润分成比例的变动空间内拥有一定程度的主动权。

2）补充方案指的是在经营利润分成的基础上，有条件的国有林场提出的用于满足社区短期得利需求和利润保底需求的支付方案，包括利润预分红模式和利润保底模式。

利润预分红模式指的是国有林场提前向社区支付保底利润分红。以泰宁国有林场和梅桥村的合作为例，如果社区自主经营林地，要等到林木主伐后才能获取利润，期限约为30年；而社区与国有林场合作以后，国有林场将于前15年每年向社区支付150元/hm2，后15年每年向社区支付224元/hm2作为利润预分红，主伐后多付不退、少付补足。个人的生命周期是有限的，造林成本高、生产周期长始终是制约社区自主经营林地的因素，而国有林场拥有完善的管理体制，始终把森林资源的培育作为主要工作内容。国有林场向社区支付利润预分红能够满足社区的短期得利需求，使合作具有可持续性。

利润保底模式指的是国有林场为农户提供保底经济收益。沙县官庄国有林场在所有的合作经营行为中承诺，在无任何自然灾害的前提下，若每公顷出材量小于150 m3，国有林场应按每公顷150 m3的出材量测算经营利润；大于、等于150 m3的，按实际出材量计算利润。社区的信任对合作的顺利开展非常重要，利润保底条款能够保证农户在少付出甚至不付出资金和人力的前提下，获得不少于自主经营的经济收入，降低社区在合作中的机会成本。

利润预分红模式和利润保底模式将满足社区的短期得利需求和利润保底需求，使合作双方的利益关系更加协调，合作也将拥有更为持久的动力。三明市省属国有林场是国家公益一类事业单位，承担着推动生态文明建设、支持乡村经济振兴的责任，因此国有林场与社区的合作不仅是一种市场行为，也是国有林场承担社会责任、反哺乡村的机会。

三、启 示

在2015年《国有林场改革方案》明确提出森林面积、森林蓄积“双增长”的目标后，国有林场与社区之间的合作出现强劲的发展态势，并不断创新优化合作模式。三明市的合作模式将国有林场短期的双增目标和长期推动生态文明建设的职责相结合，将国有林场的可持续发展与社区的经济增收相结合，对其他地区特别是南方集体林区具有非常重要的启示意义。

1）从合作动力的角度来看，国有林场可以通过合作扩大经营面积、维护与社区的关系、履行自身职责，社区可以通过合作增加村级财政收入和农户家庭收入。但是目前只有政府的积极引导能够将双方的利益诉求联结起来，使合作现象更普遍、合作规模更大、合作模式不断推陈出新。现阶段仍然需要政府的驱动来维持并推广国有林场与社区的合作。

2）从合作方式的角度来看，国有林场改革以来，三明市省属国有林场与社区均采取股份合作的方式进行合作。与赎买和租赁方式相比，社区的利润分成得到了提高，这是破解利益分配矛盾的最有效方式。目前的股份合作方式非常多元，采伐迹地和有林地都可以作为合作经营对象。社区可以只出地，还可以出资又出地，灵活的合作方式满足了不同国有林场和社区的差异化需求，使合作更易实现。

3）从经营分工的角度来看，三明市均采取国有林场主导、社区协助的分工方式。这种方式能够充分实现优势资源互补，国有林场主导经营能够提高森林的生态价值与经济价值，社区协助经营能够改善合作双方的关系，提高森林的社会价值。

4）从利润分配的角度来看，三明市采取了经营利润分成和补充方案两类办法。经营利润分成遵循按劳分配的基本原则，国有林场合作经营有林地的利润分成较少，合作经营采伐迹地的利润分成在51%及以上，利润分成比例应存在合理变动空间以满足差异化需求，使合作得以达成。对于有条件的国有林场，利润预分红模式和利润保底模式可以进一步满足社区的利益诉求，提高合作的可持续性。