推进国家治理体系和治理能力现代化的中国方案

徐邦友

摘要：近代以来，人类政治发展和制度建设的实践，从制度理性视角看，就是国家制度和治理体系的理性化过程。制度理性化在不同国家有完全不同的政治实践和制度表现。自改革开放尤其是党的十八大以来，中国共产党领导中国人民探索创造出制度理性化的全新实践形式，它具体表现为权威化、民主化、科学化、法治化、系统化、特色化和效能化七个方面;而我们独具的历史——社会——文化逻辑决定了我国制度理性化进程中推进国家治理体系和治理能力现代化的行动路径，它们构成了颇具特色的国家治理体系和治理能力现代化之中国方案。

关键词：制度理性;国家治理体系和治理能力;现代化;行动路径;中国方案

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2020）05-0011-008

近代以来，人类政治发展和制度建设，从制度理性视角看，其实就是国家制度和治理体系的理性化过程。各个国家由于历史——社会——文化条件不同，其制度和治理体系理性化的实践路径和表现形式各不相同。新中国成立以来，我们就开始了制度和治理体系理性化的实践探索。改革开放尤其是党的十八大以来，制度理性化实践有了重大突破，并朝着制度更加成熟更加定型的方向演变。十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），便是一个里程碑式的制度文献。本文试图从制度理性的学术视角观察《决定》，力求对《决定》给出一种新的学术解读。

一、國家治理体系和治理能力现代化：制度安排的理性化过程

制度是一个社会人与人之间交往合作、博弈竞争的规则，它们是一些发现或设计的、形塑人们互动关系的约束，制度构成了人们在政治、社会或经济领域里开展互动活动的有效激励。对于一个国家或者社会而言，制度，是安邦定国之本，是实现国家与社会稳定发展繁荣的关键条件和有力支撑，制度在一个国家和社会的有效治理中具有重要意义。

纵观历史和现实，一个国家的稳定、发展、繁荣取决于三类基本条件：一是资源禀赋;二是技术条件;三是制度体系，其中，制度体系又起关键性作用。制度体系良好，治理有效，在一定程度上能够克服资源禀赋和技术条件之不足，实现经济社会发展繁荣。工业革命之前，英国的资源禀赋和技术条件并不比西欧其他国家优越，但，英国重视制度创新，率先建立一系列保护性和激励性的社会制度安排如产权制度、专利制度、企业制度以及金融证券制度。从1688年到1800年，英国通过政治与法律的制度变革为即将到来的工业革命奠定了良好的制度基础，社会形成了财富创造的激励机制和社会财富的积累机制，人们的创业激情被充分点燃，技术创新层出不穷，发展所需资本通过信用制度、银行制度和股份公司迅速集聚起来，“社会上一切可用的、甚至可能的、尚未积极发挥作用的资本交给产业资本家和商业资本家支配”，成为经济发展的强大引擎，社会财富就在资本的聚变和裂变中快速增长，犹如滚雪球一样越滚越大、越滚越多。此种增长是如此之快，竟然“在不到一百年的阶级统治中所创造的生产力比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”。相反，如果制度体系陈旧落后，国家治理失效，则优越的资源禀赋和先进的技术条件也得不到充分利用，社会处于“富饶的贫困”状态。近代史上法国和西班牙可谓是制度不良迟滞甚至障碍经济社会发展的典型案例。

制度和治理体系对经济绩效的决定性影响在第三世界国家也有充分体现。这些国家或者长期处于贫困状态，或者虽然一度也有过发展，但旋踵之间又陷于停滞或倒退，究其深层原因即在于国家不重视法治建设，整个国家缺乏一套保护产权和激励创业的法律体系，人们创业激情不足，小富即安，未富先奢，资源或资产不能成功转化为资本，且得不到法律制度健全保护，社会财富处于“创造——毁灭——再创造——再毁灭”的无尽循环之中。

制度和治理体系对一国稳定发展繁荣之所以如此重要，是因为优良的制度和治理体系具有四大功能：一是稳定预期，使人们对未来有信心;二是持续激励，使人们对创业有干劲;三是增强信任，使人们对合作有热情;四是可靠保护，使人们免于恐惧而专注于事业。在一个优良的制度框架和治理体系内，社会资源能够自由流动，并在流动当中得到最优化配置，社会合作的三维空间（长度、宽度和深度）得以扩大，从而获得更多的稀缺机会资源;社会创新创造的源泉充分涌流，新技术、新工艺、新产品、新组织形式层出不穷，整个社会生产处于现实条件所支持的最大可能性边界上;最后，社会创造的最大化价值物得到公平合理的分配，每一个人得到与其提供给他人之产品服务价值相对应的报酬，社会利益差距局限于对生产发展最有效率与对社会和谐最有助益的限度之内。伴随着经济的发展繁荣，文化教育、科学艺术、人文道德也会出现不同程度的进步，整个社会的文明素质和道德境界日见提高。

鉴于制度安排对于一国经济社会发展的重要性，世界各国无不追求更优良的制度安排。近代以来，人类政治发展和制度建设的实践，从制度理性视角看，其实就是国家制度和治理体系的理性化过程，人们重视国家政治生活和公共事务治理中的理性原则，政治与治理的理性程度也日益提高，时至今日，理性主义已然成了一切应受尊重的政治的风格标准。这里，所谓制度理性，意指制度实现其意图的合理性规定，它包括逻辑理性、实践理性和价值理性三个方面。

制度和治理体系的逻辑理性是指该制度和治理体系涵义确定，传递信号清晰明确，制度或者规则相互之间协调一致、相互支持、互为行动条件，整个制度和治理体系犹如一架精密钟表机械，精确协调有效运行。上下之间如身使臂，如臂使指，横向之间相互耦合默契协同，制度和治理体系呈现高度整体性。逻辑理性虽非至善，但亦是制度之善。

制度和治理体系的实践理性是指该制度和治理体系在目的和手段之间具有最紧密的逻辑关联，任何一个环节上的制度安排都是人们实现其目的的有效手段，由此，构成一个完整的手段目的链，并层层传导，直至最终目的的实现。就手段的合目的性而言，“实践理性的任务在于指示行为应该如此的规律”，它包括两个方面，一是制度具有可操作性、可实施性和可实现性;二是制度具有合目的性。制度作为一种实现目的的理性工具手段，其适当性必须依赖于它的合目的性，必须能够有效达成遵循制度规则的人所预期的目的。在实践理性看来，“未达到其目标的规则不可能永久地证明其存在是合理的。”制度设计和制度建设必须考虑其实践理性，这是一项极为重要的工作，是制度设计者和建设者应当担负的职责，诚如波斯纳所言：“我们有责任考虑并且估量立法的目的以及达到目的的手段，实践理性比逻辑这个术语更接近法律事业的中心。”

逻辑理性和实践理性属于工具理性，仅此并不能达成良法善治，还必须赋有价值理性。所谓制度和治理体系的价值理性，是指该制度和治理体系促进并实现人的自由全面发展，促进并实现人类所公认的公平正义之价值，促进并实现人类福祉。价值理性属于实质合理性范畴，是逻辑理性和实践理性赖以具有价值的根本或基础。一套制度和治理体系如果不具备价值理性，那么，其逻辑理性和实践理性就从根本上失去了意义，纵然有充足的逻辑理性和实践理性，亦难归人良法善治之列。二战时期法西斯德国的制度和治理体系尤其它的法制体系也许并不缺乏逻辑理性和实践理性，但因其缺乏价值理性，终归暴政苛政之列。

二、国家治理体系和治理能力现代化：制度安排理性化的七个维度

中国共产党历来重视制度和治理体系的理性化，并在长期实践中积累非常丰富的制度建设经验。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央全面推进制度理性化的创造性实践，国家制度和治理体系的理性化呈现蹄急步稳勇毅笃行之态。从改革开放尤其是党的十八大以来的政治实践看，当下中国制度和治理体系理性化主要表现为权威化、民主化、科学化、法治化、系统化、特色化和效能化七个价值维度，其中，权威化是前提基础，民主化、科学化、法治化、系统化和特色化是本体内容，效能化是制度建设的直接目的追求，它们相互激荡共同汇聚成国家治理体系和治理能力现代化的历史洪流。

1.制度和治理体系的权威化

暴风骤雨的革命斗争需要权威，和平理性的社会建设也需要权威。所谓权威，就是合法化的高强度的权力，或者说是一种“有权利的权力”。它是任何一个社会都不可或缺的力量。恩格斯针对工人运动中那种盲目反对一切权威的现象，专门写过一篇重要文章《论权威》，充分肯定权威在政治社会生活中的地位和作用。此后，列宁、斯大林、毛泽东都始终坚持权威原则;改革开放总设计师邓小平在1989年前后也曾多次强调“中央要有权威”，认为这是改革开放和社会主义建设的必备条件。

当今世界，我们正经历百年未有之大变局，中华民族也正处于伟大复兴关键期，面临的风险挑战前所未有，面临的责任压力前所未有。在此历史大背景下，我们必须要有高度的权威，如党的权威、党中央的权威、党中央核心的权威以及宪法法律的权威。这是一种复合型现代权威，是一个超大规模社会主义国家型构良善公共秩序的必要前提条件。

制度和治理体系权威化遵循两条逻辑路径：一是權威的制度化，即通过制度建设来巩固、维护和强化党的权威、党中央的权威和党中央核心的权威，使权威不受个人因素和代际更替的影响。比如《决定》要求完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，坚决把维护习近平总书记党中央核心、全党的核心地位落到实处。二是制度的权威化。制度是一极具刚性的规定，是不能触碰的红线，不能突破的底线，是“带电的高压线”，“谁违反制度就要给谁最严厉的处罚。”有制度而不执行，其所维护的权威也会受到损害。通过权威的制度化和制度的权威化，牢牢树立国家制度和治理体系的权威性。

2.制度和治理体系的民主化

民主是一种和平理性的公共选择方法。民主是社会主义的本质要求，是中国共产党为之奋斗终生的目标。社会主义民主是亿万人民可以真实享有的全过程民主，它不仅存在于选举环节，而且延续到管理、决策、监督等后续各环节。因此，就其本质而论，它要比资本主义民主高出千百万倍。

然而，社会主义民主本质上的优越性必须通过系统健全的制度和体制机制才能得到实现，或者说，实质民主必须转化成程序民主，才能成为人民切实可以享有的政治生活。就此意义而论，发展民主，切实提高制度和治理体系的民主化程度“是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义”。从我国政治发展实践看，推进实质民主制度化为程序民主，实现制度和治理体系的民主化遵循着三个基本路径：

一是保障的路径，即将民主制度化和法律化，用制度和法律保障人民的民主权利，使其得以可靠持久的实现。在此方面，《决定》要求通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位;要求切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权;明确要求“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务”。

二是规范的路径，即构建民主运行的法治框架，让民主在法治的轨道上运行。民主是一个“好东西”，但这需要法治的制度框架作为前提条件。“没有法治的民主，是无政府的民主，就是‘文化大革命式的‘大民主”。人类历史告诉我们，一个国家只有当其有良好的法治框架，且人们熟知法治的各种传统时，才能成功地运作并维续民主的统治机制。改革开放以来，社会主义民主始终与法治相伴而行，从而有效地发挥了其内在具有的积极建设性作用。党的十九届四中全会继续沿着这一路径推进民主的制度建设。《决定》要求“支持和保证人大依法行使职权，要求依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督;要求着力推进基层民主制度化、规范化和程序化;要求引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者”，在法治的轨道上行使自由、维护权利、履行义务、承担责任。

三是扩大的路径。社会主义民主是不断生长着的民主，它要随着生产力的发展、人民教育水平的提高、社会环境的改善而不断扩大其适用范围，具体表现在两个方面：一是适用民主决策、民主管理、民主协商和民主监督的事务范围不断扩大;二是参与民主决策、民主管理、民主协商和民主监督的利益主体越来越多。改革开放以来，我国民主范围不断扩大，越来越多的公共事务纳入民主议程，越来越多的利益主体通过各种形式和途径参与政治与治理，公民的政治效能感日见增强。《决定》在扩大民主上也有许多亮点，比如“要求丰富民主形式，拓宽民主渠道;要求适当增加基层人大代表数量;要求统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。

3.制度和治理体系的科学化

科学是一种理性的知识体系。近代以来，社会变迁的理性化趋势，首先表现为科学化。韦伯说：“科学的进步是理智化过程的一部分，当然也是最重要的一部分。”科学成了经济社会发展的强大动力，成了当今时代的标志。政治领域的理性化亦表现为政治生活的科学化，而其中一个重要方面就是将国家治理建基于科学的制度和治理体系之上。中国共产党始终坚持实事求是的科学原则，一直致力于国家制度和治理体系的科学化。毛泽东的《论十大关系》、邓小平的《党和国家领导制度改革》都志在探索科学的制度和治理体系。然而，我们有一些具体制度安排貌似科学，然就科学本义而言，恰恰是最不科学的。有鉴于此，党的十八大以来，以习近平为核心的党中央以科学精神推进国家制度和治理体系科学化，并就建立更加科学的制度和治理体系进行深思熟虑的谋划与设计，科学执政、科学立法、科学管理全面展开。《决定》中所列举的“13个坚持和完善”都有追求制度和治理体系科学化的意涵。而就其内容来看，大致包括制度的科学化、结构的科学化、人员的科学化和技术的科学化四个方面，以科学的制度体系、组织结构、人员队伍和技术手段如大数据、人工智能来实现科学执政、科学立法和科学治理，而它的治理形态便是一些省份实践探索中初露端倪的“整体智治”。

4.制度和治理体系的法治化

法是人类理性的声音，是人类普遍正义的理性表达。法律主治的政治与治理，即为法治。近代以来，无论何处，以促进理性化国家为发展方向的政治革命与制度变革，都与法治化逻辑相关;而一些国家的痛苦经历告诉我们：一个民族如果没有法治，任何人都可能成为权力的牺牲品，绝无例外。改革开放以来，我国国家政治生活和治理体系亦朝着法治化方向不断前进，法治已然成为国家治理的基本形态，成为党领导人民治理国家的基本方式。这一历史进程在十八大以后呈明显加快趋势，法治日益成为国家治理体系和治理能力的重要依托，法治体系也已成为国家治理体系的骨干工程，实现国家治理体系和治理能力现代化，一个重要方面就是进一步推进国家制度和国家治理体系的法治化。有鉴于此，党的十八届四中全会专题研究和部署全面推进依法治国，通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了180多项重要改革举措，涉及利益关系和权力格局的深刻调整，对于推进国家治理体系法治化具有重大意义。十九届四中全会通过的《决定》也要求“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”，提高党依法执政、政府依法治国、各类利益主体依法行使权利的能力和水平，具体内容包括“健全保证宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制、健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督”四个方面。这四个方面集中着力于对公共权力的规则控制和对公民权利的法律保护，既涉及法治的实体制度，更多涉及法治的程序制度，而正是各类正当法律程序制度的不断健全和完善，标志着法治建設的巨大进步，也标志着国家治理体系和治理能力的现代化。

5.制度和治理体系的系统化

系统化是一种理性的活动，是时代无限迫切的要求。人类社会的制度实践表明，法律、规则和制度，当它们相互衔接、相互协调、相互支撑、互为行动条件，形成一个有机系统犹如一架复杂精密的机器时，才能确保每一个单项法律、规则和制度的实施，整个制度和治理体系的社会效能也才可能最大化，如果“那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行”。因此，系统化是一个国家制度和治理体系理性化的一个重要维度，制度和治理体系的系统化程度，从一个侧面标示出制度和治理体系的质量。党的十九届四中全会通过的《决定》着眼于制度和治理体系的系统化，详细列举了坚持和完善中国特色社会主义制度的13个基本方面，其中每一个方面又包含着大量的制度与体制机制，有总有分，有纲有目，协同耦合，体现出强大的逻辑理性。

6.制度和治理体系的特色化

制度随时空而适应，“没有一种政府形式适宜于一切国家”，端赖于各国人民的独特创造。建国之初，毛主席对苏联的规章制度就主张“择其合乎中国国情者用，不合适者不用”。改革开放后，邓小平致力于探索中国特色社会主义制度体系。

习近平总书记同样非常注重制度和治理体系的特色化。他在浙江工作期间，就曾经讲过：各个国家的制度和法治体系各不相同，同属英美法系的英国和美国，制度和法治体系就不一样。担任总书记之后，习近平更是强调从实际出发，坚定不移走中国特色社会主义道路，突出国家制度和治理体系的中国特色、时代特色和实践特色。他指出：“我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。但是，学习借鉴并不等于是简单的拿来主义，必须坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，不能搞‘全盘西化，不能搞‘全面移植，不能照搬照抄。”我们要看到，西方国家的制度和治理体系是其人民在现实条件约束下对制度理性化的探索、实践，是制度文明的一种类型，但绝不是制度和治理体系理性化的标准和模特。我们不能也没有必要把它当作标准模特自觉或不自觉地与之对照比对。它们的有益成份诚然可以学习借鉴，但更需要我们自己立足于现有国情进行本土化创造，这是时代赋予我们的使命，也是中国人民对人类文明应当作出的贡献。自建国以来，我们党就致力于探索建立具有鲜明中国特色的制度和治理体系，并取得显著成就。十八大以后，以习近平为核心的党中央更是追求制度和治理体系的特色化，党的十九届四中全会就是沿着制度和治理体系特色化的思路进行制度设计和安排，把“中国共产党的领导”确立为中国特色社会主义制度的最大优势和国家治理体系上的最大特色。此外，在人民当家作主、共产党领导多党合作和政治协商、集中力量办大事、基层群众自治、民族区域自治、社会主义法治体系以及经济、社会、文化、生态、外交关系以及党和国家监督体系等方面，《决定》也都努力追求制度和治理体系的中国特色、时代特色和实践特色。

7.制度和治理体系的效能化

制度和治理体系效能化是制度安排理性化的实践示标和逻辑归宿，旨在解决治理有效性问题。我们党自延安时期即致力追求制度和治理体系效能化。改革开放以来，精简、统一、效能始终是我国党政机关组织变革的行动原则。十八大之后，以习近平为核心的党中央更加注重提高制度和治理体系效能，并就如何判断和评价制度和治理体系效能提出了“八个能否”的判断标准。《决定》充分体现了习近平关于制度和治理体系效能的思想，把制度和治理体系效能化作为一条贯穿始终的重要逻辑线索，体现了我们对制度和治理体系之实践理性——以正确正当之手段追求现实妥适之目标并效率最大化地达成目标——的追求。我们纵观《决定》全文，效率、效能、高效都是高频词汇，在论述各个方面制度安排时都曾多次出现，尤其是，《决定》要求把我国制度优势更好转化为国家治理效能，足以见得，制度和治理体系效能化，也是坚持完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的重要维度。为了把我们的制度优势切实转化为治理效能，实现制度和治理体系效能化，《决定》要求增强制度的确定力、执行力、拘束力、公信力和整合力，提高制度的权威性，增强干部群众尤其是高级领导干部的制度意识和维护制度、执行制度、严格按制度办事的理性自觉，让各方面的制度发生“化学反应”，从而最大化制度和治理体系的整体效能。

三、国家治理体系和治理能力现代化：制度安排理性化的行动路径

中国特色社会主义国家制度和治理体系是中国共产党领导中国人民经过长期探索实践创造出来，是在长期的革命、建设和改革开放历史进程中經历长时间的公共选择和实践检验而逐渐成型的。它植根于优秀传统文化，立足于社会现实基础，符合国情、契合民心，充满人民性、科学性、开放性、革命性、实践性，具有多方面的显著优势和鲜明中国特色。然而，从制度更加成熟和更加定型角度看，我们的制度和治理体系还需经历一个历史过程。如何沿着制度理性化的七个维度，有效推进国家治理体系和治理能力现代化，是我们面临的重大挑战。

1.始终坚持正确方向，进一步明确现代指向

现代政治文明的诸多价值如自由平等民主法治，在共相背后都暗涵着不同的政治逻辑。习近平指出：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治。……每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，总是逻辑地内置于国家政治生活的总体历史进程。我们应当坚持政治大方向，在坚持、发展和完善中国特色社会主义制度的大历史、大逻辑、大框架中推进国家治理体系和治理能力现代化，并通过相对具体层面的国家治理体系和治理能力现代化促进制度类型和文明类型层面上中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，为人类贡献新型制度文明。

2.继续放大制度优势，进一步彰显中国特色

从制度比较角度看，一种被实践证明是成功的制度体系，都具有其独特的优势和特色。无优势则不能在制度竞争中胜出，无特色也难以在具体情境中有效运行。因此，制度建设必须专注于放大制度优势和彰显本国特色这两个方面。十九届四中全会全面准确概括了我国现行制度和国家治理体系的13个显著优势和诸多鲜明特色，如以多元复合的民主制度实现人民当家作主;以集中力量办大事的举国体制实现经济社会快速发展;以单一制的国家结构和民族区域自治制度实现超大规模多民族国家的团结统一;以中国特色社会主义市场经济制度实现最大化效率价值与体现分配正义的公平价值;以中国特色社会主义生态文明制度初步实现人与自然和谐共存。今后，推进国家治理体系和治理能力现代化就是要继续放大制度优势，进一步彰显中国特色，把优势做大做强，把特色做明做亮。

3.着眼于健全治理体系，着力于强化治理能力

治理体系和治理能力相关而有别。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。”国家治理体系是政治共同体有效形成良善公共秩序所赖以为据的众多治理要素之有机总和，其中涉及治理主体及相互关系、治理制度安排、治理结构形态、治理程序设定、治理责任归属等要素;而治理能力则包括两个层面：一是指制度的确定力、执行力、拘束力、整合力和公信力;二是指治理体系中的各类主体（组织和个人）内在具有的知识学习能力、依法处置能力、局势把控能力、风险防范与化解能力以及创新求变能力等。一般来说，治理体系从根本上决定了治理能力，治理体系越健全，治理能力越强。因为制度越完善，国家更具有相对自主性，自组织能力和自运行能力越强，政府权力行为越有可预见性和公信力，民众也更愿意支持政府，政府从社会中提取资源的能力和向社会输送政策产品的能力越强。民主法治国家相对于专制独裁国家治理能力往往更强，就缘于民主法治国家健全完善的制度和治理体系。当然，制度和治理体系健全完善也不会自动全面带来强大的治理能力，尤其是后一类治理能力，更需要治理主体的努力修为和锻炼锤炼，如此，制度和治理体系内在具有的优势才能得到充分发挥，也才能切实提高国家治理的整体效能。可见，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化就必须着眼于健全治理体系、着力于强化治理能力，两相匹配，方能有效治理国家与社会。

4.精心培植制度根本，用心改革有破有立

人类总是在历史地继承下来的诸多条件下进行创造，制度变革也始终在一给定的价值框架内行进，其中有变亦有不变;以理性凭空构设一个完美无缺的制度体系，是一种乌托邦幻想。哈耶克指出：“在我们力图改善文明这个整体的种种努力中，我们必须始终在一个给定的整体中进行工作，旨在点滴的建设，而不是全盘的建构。”坚持和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化必须遵循此一规律。我们一方面要精心培植实践已经充分证明是优越的制度根本，维护那个我们的先辈传承下来的价值框架和制度框架，另一方面，又要严格根据现实条件约束选择改革的突破口和制度建设的着力点、生长点，积极创造条件促进制度和治理体系的适应性调整和内生性演化。在不变中寻求制度和治理体系的适应性变化，此为制度变迁之道。

5.鼓励基层大胆探索，落实顶层科学设计

任何一种成熟的制度体系，都是长期适应性进化的结果，其中，每一代人都为制度适应性进化作出了当时条件和社会心智水平所允许的最大化贡献，这种贡献既来自领袖人物的卓越智慧设计，更来自芸芸众生在各自所遭遇的问题界面上作出的探索实践，而且前者还必须以后者为基础。仅此而论，制度变革实为基层探索和顶层设计不断互动的过程。在此过程中，我们要一如既往地鼓励基层大胆探索，注意激发基层干部和群众的制度企业家意识，在现有制度和治理体系中发现存在问题和改进契机。另一方面，在改革开放40年后的今天，我们对改革开放规律、社会主义制度建设规律都有了较多认识，更有了作为这种认识之理论结晶的习近平新时代中国特色社会主义思想。在此情况下，我们对一些看准了的重大改革完全有能力进行宏观谋划和顶层设计，为全局性改革提供一套系统性、整体性和协同性方案。十九届四中全会通过的《决定》就是以习近平为核心的党中央集全党全民智慧对未来30年如何推进国家治理体系和治理能力现代化所作的科学顶层设计。我们必须以高度的政治自觉和积极有为的行动努力保证贯彻落实。

四、讨论和结论

近代以来，人类政治发展和制度建设，就其实质而言，是一個制度安排的理性化过程。但由于不同的历史、社会、文化条件，各个国家制度安排理性化的道路选择和行动方案各不相同。英国以一种“旧瓶装新酒”的渐进改革方案实现了制度安排理性化和治理体系现代化;美国的制度安排理性化和治理体系现代化则有“实践探索与理性建构兼而有之”的特点，《五月花号公约》《弗吉尼亚权利法案》《独立宣言》《葛底斯堡演说》《炉边谈话》、重大违宪审查司法案例以及前后共计27个宪法修正案等震铄古今的经典文献，便是这种实践探索和理性建构的记载和体现;而热情浪漫的法国人则以理性建构主义的思维方式和政治激进主义的行为倾向追求着理想中的国家制度和治理体系。从1789年大革命到1958年戴高乐宪法改革，法国的制度和治理体系变革充满了反复和动荡，历程之漫长、道路之坎坷、制度形式反差之巨大为其他国家所未见，并因此而影响了法国经济社会发展和国家综合国力。日本、印度等国在外部势力影响甚至支配下实现国家制度和治理体系现代化转型，其制度和治理体系呈现出强烈的殖民性和依附性。俄罗斯在“苏东剧变”之后因失去共产党的领导而迷失了制度演变的方向，国家也变成了一个“泥足巨人”，国民生产总值只相当于一个广东省。墨西哥、菲律宾等第三世界国家则试图简单照搬发达国家，通过制度模仿和治理体系移植实现国家治理体系和治理能力现代化，但并未取得成功。

中国共产党是一个科学的理性主义者，它洞晓人类政治文明发展规律和现代政治文明发展趋势，体察人民群众对美好幸福生活的向往，以最开放的胸怀拥抱人类一切优秀文化成果，并从中国实际出发，创造性地开辟了一条中国特色的政治发展和制度建设道路，其中，党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，是这条政治发展道路和制度建设模式的基本框架结构，由此形成了“共产党领导下基于实践探索和内生性演化的制度创新与创造”这一国家制度和治理体系现代化的中国方案，它体现了理论与实践、逻辑与经验的统一。七十年以来，我们正是沿着这条政治发展和制度建设之路构建了国家制度和治理体系的基本框架。今天，面对更加充满不确定性的丰富多彩世界，面对各种风险挑战，我们既应有制度自信，防止制度学习借鉴上的“虹吸效应”，亦应有制度建设的战略耐心，切实施行经过几代人艰苦努力终于探索成功的推进国家治理体系和治理能力现代化的中国方案，为实现“两个一百年”奋斗目标提供健全可靠的制度保障。

（责任编辑：徐东涛）