现实困境与突围策略：中小学校园足球发展研究

梁朱贵，李 斌

(湖南工业大学体育学院，湖南 株洲 412007)

2009年，在教育部和国家体育总局的联合推动下，我国启动了青少年校园足球活动，相关文件要求“学校体育课应加大足球教学在教学内容中的比例，在校学生每周应有不少于2 小时足球活动时间，保证全校不少于50%的学生参加足球活动”[1].活动启动后，各级学校高度重视，将校园足球列为重点工作.那么，经过十多年的深入推广，中小学校园足球在取得长足进步的同时，还存在哪些现实困境？面对这些现实困境，如何有效突围？对上述两个问题进行回应，可为中小学校园足球的进一步深入推广提供有益参考.

1 中小学校园足球发展的现实困境

1.1 政策执行阻滞

在校园足球发展的不同阶段，教育部、国家体育总局等相关部门制定和颁发了一系列政策、文件，这些政策高屋建瓴、立意深远，对推动校园足球发展起到了重要指导作用，但政策执行过程中也暴露出诸多问题，主要体现在：(1)执行机制协调不畅.系统分离和条块分割是我国的行政管理体制长期存在的一大弊端，严重制约了我国政策执行的效率[2].我国校园足球是在政府指导下,由教育部门和体育部门联合成立指导小组负责相关政策的执行，目的是要形成以政府为主导、教育部门和体育部门相互配合、其他部门通力合作的跨界整合运行机制[3].而教育部门和体育部门对立分化由来已久，教育部门和体育部门长期形成的行业壁垒导致双方沟通、协调不畅.体育部门的优秀运动员、教练员难以进入教育部门，一些先进的足球训练理念难以与教育部门共享.(2)政策执行流于形式.学校是校园足球政策执行的最后一环，也是最重要的一环，学校是否贯彻校园足球的“顶层设计”和“实施方案”关系到校园足球推广的成败.在现实中，有的学校对校园足球的政策认识存在偏差，政策执行不到位，出现了诸多偏离校园足球正常发展轨道的思想和行为，如场地建设方面，有的学校确实专款专用或想尽办法筹款，提高了硬件设施，但长期以草皮保护为由，将足球场“圈起来”，学生往往难以踏上绿茵场.还有的学校将用脚为主的足球项目硬生生演化为用手表演的舞蹈，看似全员参与，实则意义不大[4].(3)政策执行的监督机制不完善，评价手段太单一.适时监督是防止政策执行失控，确保政策目的达成的必要措施和手段[5].通过对被调查学校相关领导和老师的访谈得知，目前，校园足球的监督存在“形式单一，监督过程表面化”的缺陷.上级部门进行检查监督时，往往是坐在办公室听听汇报，查阅一下学校参与校园足球比赛的情况，比较偏重赛事成绩.于是，有些学校在执行校园足球政策时，错误地以“成立各级校队、参加各种比赛、获取好的名次”作为政策执行好坏的标准.如此一来，校园足球异变为“校园精英足球”，并没有面向全体学生.

1.2 应试教育挤压

二十年前，我国就提出了素质教育理念，但推行效果不尽如人意，中小学生的身体素质出现了持续下滑的现象，时至今日还未得到有效遏制.究其原因，应试教育是其“罪魁祸首”.在中小学，中考、高考是头等大事，文化课学习是重中之重[6]，中小学生的学业压力大，特别是高中阶段，运动时间远远不达标.“给学生减负”的口号喊了几十年，主管部门也三令五申，但 “上有政策，下有对策”，学校老师还是会以各种形式“巧妙”布置作业，大部分家长也会要求子女将精力放在文化学习上，学生在各种校外培训机构之间奔走.对智育过于推崇的应试教育严重影响了学校体育的开展，压缩了校园足球的时间[7].提高足球技术水平必须要花时间，面对应试教育的挤压，学生难以得到充足的练习时间，虽然校园足球活动的价值广受认可，但在升学率、高校文凭的诱惑面前显得很脆弱[8].此外，尽管目前教育部已出台相关政策，从校园足球的人才输送制度、激励制度、保障制度等方面将校园足球与升学挂钩，但各地、各级学校在名额分配上各不相同，且普遍比例偏低，花费了较多精力、具备一定足球运动水平的很多中小学生难以被纳入其中，这在一定程度上挫伤了中小学生参与校园足球的积极性，导致校园足球在应试教育体制下失去发展内生动力.在应试教育暂时难以扭转的情况下，如何协调学训时间、如何解决因训练及比赛而导致成绩下滑问题是教育部门必须面对的挑战.目前，很多省市在探索校园足球与升学挂钩的路径与方法，对校园足球中涌现出来的优秀人才予以升学保障，但这种探索处于起步阶段，存在指标偏少等缺陷，且这一激励机制并未在全国推广.

1.3 支持力度不够

不可否认，随着人们健身意识的逐步提高，家长对子女参与校园足球普遍比较支持.但如果足球训练、比赛与文化学习产生冲突的话，大部分家长会毫不犹豫地要求子女终止足球运动，选择文化学习.诚如前文所述，足球技术水平的提高离不开长时间的训练和一定强度的竞赛，如果家长不能转换观念、加大支持力度，校园足球水平终究会停留在较低层次，难以达成校园足球的最终目标.此外，在中小学校园足球推广中一定不能忽视学校领导的作用，特别是学校一把手的支持力度.应该说，在国家大力推进校园足球的大背景下，绝大部分中小学校领导思想觉悟高，对开展校园足球运动比较支持，但总体而言，学校领导的支持力度还不够，特别是缺少对校园足球软硬件全方位的支持.

1.4 师资力量制约

通过走访调查，我们发现中小学足球教师严重短缺，成为校园足球发展的关键短板.(1)校园足球教师数量不够.教育部、国家体育总局等主管部门的文件要求：“到2020年，我国将建设2万所全国足球特色学校，每所足球特色学校至少配备1名专职足球教师”.按此计算，2020年我国仅足球特色学校就至少需要配备2万名足球教师，而就目前我国校园足球教师储备状况而言，我国的校园足球教师数量与这一目标还相距甚远.随着校园足球的深入开展，教育部和国家体育总局投入大量资金，力图通过各种手段满足开展校园足球的师资力量，如国培和省培计划，但由于历史缺口太大，在短期内要实现既定目标还任重道远.(2)校园足球师资质量不高.在调研中我们发现，一些田径、篮球、网球等专项出身的体育教师被“赶鸭子上架”，从事校园足球教学、训练.体育运动项目五花八门，每个运动专项均有其自身的技术特点和教学规律，非足球专项出身的教师从事校园足球教学、训练，无法保证质量，这势必对中小学校园足球的深入开展产生影响.教育部和国家体育总局推动足球教师国培、省培计划具有一定的意义，在一定程度上可以缓和校园足球教师供需不平衡的矛盾，然而我们不能忽视的是，由于缺乏严格的考评标准和长期系统的培训计划，加上部分参培教师态度不端正，校园足球的国培、省培计划有“走过场”之嫌.这些短期“突击训练”的校园足球教师，其自身的足球技能能否通过培训得到全面提升？他们能否胜任校园足球教学、训练？这样培训出来的教师的教学质量恐怕难以得到保证.(3)校园足球教师非均衡分布.有限的优秀足球教师还出现 “聚集”现象，呈现非均衡发展状态.特别是一些足球特色学校，为了在短时间内提升本校的校园足球水平，到处“挖墙脚”.这些学校凭借学校名气、财力等优势，把能力较强的校园足球教师挖过来，有的学校拥有3～4名足球教师，而一些名气不大的学校缺乏吸引力，足球教学、训练则由其它专项的体育教师兼任.(4)校园足球提升机会不多.足球教师参与培训的机会也不多，尽管在2015-2017年这3年时间内，国家和地方累计培训了23万多名体育教师和足球教练员，设立了5个校园足球培训基地，选送了1100余名校园足球教师赴法国、英国等足球强国进行专业技能培训，极大地提高了校园足球教师的教学技能和专业素养[9]，但就全国范围而言，这样的培训力度还远远不够，很多校园足球教师每年难以获得1次培训机会.

1.5 校园体育安全立法机制不完善

校园安全重于泰山，而体育运动是校园安全事故的主要风险来源之一，足球运动又是校园体育运动伤害的“重灾区”.上海市教委相关调查显示：足球运动伤害事故占到体育运动伤害事故的20%，属于运动伤害高发项目[10].足球项目的高对抗、长距离、长时间等特点决定了足球运动具有一定风险性，出现安全事故的概率比较高.足球运动的项目特点以及由此带来的安全隐患在一定程度上制约了校园足球的发展，学校领导、足球老师、家长、学生均害怕因为足球运动而产生伤害事故.由于当前教育资金有限，大部分中小学的足球场地为人工草皮，相对天然草皮而言，人工草皮存在的安全隐患更大.有的中小学由于空间有限或资金不足，甚至缺少足球场地，足球教学、训练只能在篮球场上进行，这无形之中增加了安全隐患.当前，我国学校体育安全立法机制不完善，特别是责任判定机制尚不健全，学生一旦因参与校园足球产生运动伤害事故，学校、老师往往处于责任认定中的“弱势”地位，有时，即便学校无责，仍要承担“人道主义补偿”.这种“伤不起”现象，导致有些学校在开展校园足球时“放不开手脚”[11].

1.6 经费投入有限

校园足球的开展涉及硬件投入和软件支持，这些都需要大量经费作支撑，通过调查走访我们发现，校园足球经费不足已成为全国中小学校园足球深入开展面临的主要困境之一[12].目前，我国中小学校园足球活动经费主要来自政府拨款，从2009年至2012年，国家体育总局每年从体育彩票收入中拨出校园足球专项经费4 000万元，平均分配到全国各地的上万所足球特色学校，从2013起，国家体育总局将每年的资助经费提高到了5 600万元[13].从4 000万元到5 600万元，资助金额不断提高，看似巨大，但是平均起来就显得“杯水车薪”了.2016年4月颁布的《中国足球长期发展规划(2016—2050年)》中重点强调，“完善公共财政对足球事业发展的投入机制，加大对校园足球运动场建设力度”。国家对校园足球硬件的建设力度不断加大，但历史欠账太多，很多学校几乎是在零基础上建设校园足球场地，所需资金庞大，仅靠现有的拨款机制和拨款金额，全面完善中小学校园足球场地还有很长的路要走.

2 中小学校园足球的突围策略

2.1 狠抓执行，确保中小学校园足球政策落地

目前，各级教育和体育管理部门颁布的政策、方针往往没有强制性，其执行全靠中小学的自觉，发展校园足球的相关政策难以有效落地.我们认为，设置考核标准和加大监管力度是确保校园足球政策落地的重要举措.首先应该建立严格考核体系，明确考核的对象和内容.在考核对象上，中小学校长应该被列为校园足球第一责任人，以增强校长推进校园足球的决心.此外，校园足球的对象是学生，因而对学生足球课的学习效果要进行严格考核.其次应该对校园足球开展情况进行监管.各级主管部门应该深入体育课堂，检查校园足球教学效果，督促校园足球课余训练、课后竞赛等.

2.2 设立招生专道，提高中小学生参与校园足球热情

在应试教育短期内难以扭转的大环境下，“升学”是学校、家长、学生头上的“紧箍咒”，学生积极参与校园足球并具备了一定的足球运动水平，能否在升学时倚此进入优质的学校成为大家关注的焦点.基于此，教育部门需要研究、探索可行的足球特殊人才的招生制度，在一定程度上缓解学校、家长、学生等各利益主体参与校园足球的“后顾之忧”[14].可以考虑在一些具有较高知名度的高校、高中、初中设立针对足球特长生的“绿色通道”，通过特殊招生、有针对性的教学管理等，切实保证有足球天赋和发展潜力的学生能够得到优质的文化教育.此外，设立有效解决校园足球运动员学训冲突的机制，借鉴德国经验保障校园足球运动员的文化学习时间.2006年，德国足协为缓解学训矛盾，授予一些中学“足球精英中学”称号.这些“足球精英中学”与当地俱乐部、足协合作，学生在俱乐部接受足球训练，学校为这些青少年球员制定了一套与一般学生不同的教学计划，他们在训练之余，任课老师进行特别辅导、补课，如遇特殊情况，这些青少年球员甚至可以推迟考试.德国足协、俱乐部、学校三方紧密联系，通力合作，确保了德国青少年球员受教育和发展的权利[15].

2.3 主抓“两长”，激活中小学校园足球动力机制

搞好校园足球，除了抓好学生这一行动主体外，构建新的外在动力机制也势在必行，而构建外在动力机制就要抓住两“长”——校长和家长.中小学生由于年龄特点，其行为模式及行动取向往往易于被环境影响，而家长和校长对中小学生是否参与校园足球、投入程度如何影响甚大[14].校长是一校之主，其对校园足球的态度直接影响学校在校园足球上的投入幅度和力度，影响校园足球文化的构建[15]，因而，需要全面提升中小学校长对校园足球的认识.同时，要有针对性地对学生家长进行校园足球宣传.中小学可通过邀请家长观看校园足球比赛、召开家长座谈会等形式，向家长宣讲校园足球活动的意义与功能，提高学生家长对中小学生参与校园足球的支持力度.

2.4 外引内培，深度合作，提升中小学校园足球师资水平

解决校园足球师资问题，首先要做到 “外引内培”，一是大量引进校园足球教师，中小学在招聘体育教师时，应严格贯彻执行教育部门“优先聘用足球教师”的文件要求，逐步充实校园足球教师队伍.二是注重对现有足球教师的业务培训，各省市可根据实际情况，引进国内外的高水平足球教学名师、足球青训专家进校指导.同时，各相关部门，包括教育局、体育局等，每年定期组织校园足球教师进行培训.此外，鼓励校园足球教师“走出去”，到国内知名学校甚至国际著名训练基地参观学习.其次，政府可通过购买服务的方式，与本地俱乐部开展深度合作.我国各地活跃着很多民间足球俱乐部，推动着民间足球的发展.如果能盘活这些民间足球资源，将极大地推动我国中小学校园足球的发展.各省市政府可以政府购买服务的方式，与当地的民间俱乐部开展合作，俱乐部教练员和学校骨干体育教师加强沟通、交流，成立“足球教师联盟”，对中小学校园足球训练的顶层规划、课程开发、特色教学等进行指导，以弥补校园足球师资不足的缺陷.

2.5 完善校园体育安全立法，减轻中小学校园足球相关方安全压力

校园体育活动作为教育的重要组成部分，是学生成长必不可少的.在国家大力推进校园足球的背景下，全国中小学积极响应，但以往在开展中小学校园足球中，基于安全考量、责任承担等，学校领导、体育教师、学生均放不开手脚.目前，我国的校园体育安全立法有待进一步完善，从相关媒体的报道可以看出，我国各地法院对学生发生校园体育伤害事故的裁判原则不统一，有的适用过错推定责任原则，有的适用过错责任原则，有的适用公平原则.大部分校园体育伤害事故的裁判案例反映出，尽管发生校园体育伤害事故纯属意外，教育机构完全尽到了教育、管理义务，但在受伤学生家长、社会舆论等各方施压下，有不少判决最终还是要求学校承担一定责任[17].要改变校园体育活动中“一朝被蛇咬，十年怕草绳”的尴尬状况，就必须有法律层面的“兜底”，如国家层面的赔偿和完善的保险政策等.就体育教师和学校而言，需要划定具体清晰的责任范围，对于学生和家长而言，要有赔偿的兜底.对于受害者现实利益的损失，要受害方自己担责也不公平，因此需要行政和市场相结合，来建立校园体育活动的风险保障机制.只有从法律层面明确学校、教师、学生本人在校园体育伤害事故中的责任，减轻各方压力，才能确保学校、体育教师在体育教学、训练中放开手脚，推动校园足球的深入开展.

2.6 拓宽投资渠道，保障中小学校园足球资金投入

目前，我国中小学校园足球的投资主体太过单一，政府财政拨款的单一性一方面给政府增添了沉重的财政包袱，另一方面也导致校园足球的资金需求难以得到有效满足，严重影响了校园足球的纵深发展.政府作为校园足球的主导者，对校园足球进行资金注入理所当然，但不应该成为唯一主体，这种现状亟需打破.在推进中小学校园足球发展过程中，充分激活社会和市场资金，引导社会和市场资金有序、稳定进入校园足球，形成国家拨款，省、市资金配套，社会赞助等多元化的资金链条迫在眉睫.拓宽校园足球投资渠道，建立校园足球专项资金，才能促进校园足球可持续发展.

3 结语

校园足球是一个系统、艰巨的工程，需要相关部门长期不懈努力才能达成预期目标.中小学校园足球经过十多年的推动，成效显著，但同时面临着政策执行阻滞、应试教育挤压、支持力度不够、师资力量制约、安全隐患高悬、激励机制欠缺等现实困境.面对这些现实困境，需要各责任主体通力合作，形成政策执行的合力，才能确保校园足球政策有效落地.各中小学可通过“外引内培”的形式，提升校园足球教师业务水平，政府还可通过购买校园足球服务，与俱乐部深度合作，增强中小学校园足球师资力量.此外，应该增强校园足球的安全保障，拓宽投资渠道，形成国家拨款，省、市资金配套，社会赞助等多元化资金链条，保障中小学校园足球的深入开展.