“三社联动”型社区治理模式中的运行问题研究

宋海霞　陈潜

摘要：“三社联动”型社区治理模式是通过社区的建设、社会组织的培育和社会工作者的专业发挥来有效实现互动与发展。文章采用问卷法、访谈法和参与观察法，选取H市部分社区、社会组织和社工进行资料收集，以清楚了解H市“三社联动”型社区治理模式在运行中的优势与不足，并针对产生的问题进行成因分析和提升策略探讨。

关键词：三社联动;社区治理;社区;社会组织;社会工作者

“三社联动”主要是指社区、社会组织和社工三者间的连接与互动，通过社区资源的整合、社会组织自治能力的培育和社工专业力量的发挥来着力解决社区存有的突出问题，以满足群众需求、推动社区健康发展。

H市“三社联动”型社区治理模式在运行过程中并非是将多方主体作用简单加权发挥，而是在政府部门的监督指导、社会组织的引导协作、专业社工的服务提供和社区居民的充分参与中互补推进。H市通过孵化社会组织、引入社工人才、培养社区领袖等方式积极构建社区联动机制，在模式运行过程中充分展现了它特有的优势，但也不可避免地存在多数影响模式良性运行的问题。

一、H市“三社联动”型社区治理模式的运行问题

（一）政府相关政策不完善

H市2016年年底发布的《关于深化“三社联动”创新城乡社区治理的意见》，但并未形成以“三社联动”型社区治理模式为核心的多元主体整合制度，缺乏相应的法律保障。

目前涉及城市基层社区的法律、多项条款内容已经明显不适用于当今社区治理的需要，关于居委会职能界定和工作人员权责划分等方面的内容依旧模糊混乱，没有形成可操作化的规章制度。政府出台的有关社会组织的条例也仅限于分散的几个门类，虽然2018年民政部向社会公众发起了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，但因至今没有正式颁布，所以针对社会组织这一主体的现有政策仍然是比较空缺和滞后的。

（二）社区行政化倾向严重

社区居委会名义上是居民自治组织，实际上是政府及其基层政权组织的“附属物”。通过访谈我们了解到政府在具体任务分配时，容易将大部分的工作都归类到社区人员的手中，社会组织和社工只在其中分担少量的事务，较大阻碍了两者的发展，同时过多地依靠社区这一方主体发挥作用，终将难以形成持续高效的联动机制。社区工作人员由于长期忙转于各类行政工作的申请、汇报等，难以倾听社情民意，这在长期发展中渐渐变成了向政府负责而不是向居民负责的组织，这种错误的认知往往会造成“三社”主体间的难融合，进而影响到社区治理模式的健康运行和成长。

（三）社会组织承接能力弱

从H市民政部门了解到，全市在2018年上半年新增社会组织266家，万人拥有社会组织10.68个，总体呈现出蓬勃发展的态势，但部分社会组织负责人甚至担心自家组织无法正常运行而面临注销的危险。

通过访谈发现，处于初级发展阶段的社会组织自治能力不足、资金来源渠道单一，大多仅是依靠政府的项目和补贴来维持日常开销和运转，并未自行向市场承接其他具有挑战性的服务项目。另有部分社会组织长期承接和开展同一类别的服务项目，未及时拓展自身的服务领域，使得在项目承接的选择上较为局限。

（四）社工专业化发展迟缓

从访谈中我们总结出问题主要在于一线社工队伍不稳定、新老社工间配合度不高等。实地走访了H市多个社区和社工机构，了解到多數一线社工因工资待遇、职业变更、内部调整、单位借调等陆续离开原有工作岗位，工作人员的接连变动难以形成一个规范合理的核心团队，使得社区和机构在提升社工专业能力上面临重重考验。此外，新入职的社工在开展相应工作时有自己独到的见解，渴望被同事们赏识，但新老社工思维方式的不一、看待问题的观点不同往往会使双方产生不必要的摩擦，从而影响工作的协作与配合。

（五）联动主体协作程度低

参与观察H市多个社区、社会组织，发现治理主体间都相对独立，各自每日需完成的常规工作和额外工作都未进行明确归类。从居民的问卷信息反馈中我们发现其所在社区与社会组织、社工的联动程度是比较低的、模式运行的效率也偏低，多数居民甚至并不清楚社区与其余治理主体的联动频率和对模式的运行情况。社区、社会组织和社工三个运行主体并未形成一个规范有序的联动体系，更多是表现出以社区为平台的“自转”、“自动”和“分动”，联动机制运行十分乏力。若长期只是在必要时互联互动互补，也便失去了联动的意义。

二、H市“三社联动”型社区治理模式运行问题的成因

（一）政府层面

1. 职责划分模糊

政府将众多行政性工作交由社区处理，使原本就事务繁琐的社区根本无暇顾及居民们的多样化需求，也难以撇清社区服务与行政工作的关系，自治功能不断弱化。社区在政府长期的任务委派下，早已习惯了这种层层向下落实的方式，加之社区的办公经费、活动经费等均由街道下拨，社区的工作变得十分被动和无奈，致使其很难避免行政化的倾向。

2. 政府组织监管不力

近年来，因H市社会组织申请门槛降低、登记条件放宽，使得城市的社会组织发展迅速，同时也带来了质量不一、好坏参半的问题，这就亟需加大对社会组织的监管力度。业务主管单位和登记管理机关在监督管理上由于参考标准不同，会导致具体执行时管理上的混乱。

H市目前政府部门并没有形成明确可行的监管体系。加上现在对社会组织的考评工作基本是委托给市场专业机构负责，监管部门对社会组织的测评仅来自于对综合数据的分析，难以充分了解各组织的实际运营问题，因而无法有针对性地对其进行监管。

（二）社会层面

“三社联动”型社区治理模式中的各主体在链接资源方面明显欠缺，即使是作为资源协调者的社区，也常常深受资金不足等的苦恼。而对于社会组织和社工之类的主体，更是需要资源的充实来发展自身，进而获得社会的肯定。根据访谈对象的陈述、自身的调查与观察可以得出，社区因资金主要由街道办事处下拨，导致其在活动策划和开展方面比较被动。多数社会组织由于在承接服务项目时过度依赖政府，在资源引入方面渠道单一，所以缺乏能力锻炼和资质提升的良好平台。社会工作者也因未与社会中的有用资源形成合理对接，使得队伍发展略为缓慢。三主体在资源链接上都相对处于劣势，需要社会各方力量的努力来切实改善现有的状况，从而实现三者间的高效联动。

（三）主体层面

1. 主体自治能力不足

将访谈中的内容进行简单归纳，可分为以下三点：首先，对于社区而言，由于长期忙于政府的行政性事务而忽略了最本职的工作，行政倾向严重造成了应有的自治能力被弱化。其次，对于社会组织而言，缺乏政府的培育引导和外在资源的有力支持容易导致其力量薄弱，因而在自我管理、服务社区、动员居民等方面的能力上明显处于弱势。政府对资源、空间等的过度占有窒息了社会组织的发育，自治也便无从谈起。最后，对于社会工作者而言，它需要借助平台才能发挥专业力量，自身的发展受到依托机构的影响，难以真正实现自治。可见，各类主体的自治能力都是不足的，亟需在政策的完善、体制的调整和科学的培训下不断获得提升。

2. 主体间合作意识淡薄

“三社联动”型社区治理模式运行的关键是“三社”的“联”与“动”，即主体间的联系与互动。但就目前的运转情况来看，“联动”更像是以口号的形式存在，并未真正体现到社区治理模式的实际运行中。

居民问卷数据中显示，有74%的调查对象认为出现上述运行问题的原因之一是“社区、社会组织、社工的合作意识淡薄”。结合访谈对象的观点可以得出，即使三类主体都分别为其余两类保留了一定的实践空间，但一旦到了具体执行，却还是习惯于包揽一切需要完成的社会事务，而不是将其进行分类后交由特定主体负责。因此，对各类主体合作意识、联动意识的培养和强化刻不容缓。

三、“三社联动”型社区治理模式运行问题的提升策略

（一）加快政府体制创新，构建科学管理体系

政府、社区、社会组织、社工彼此之间紧密相连，政策体制的不完善往往会对多方主体产生直接或间接的不利影响。由于目前并未出台将社区、社会组织和社工三类主体整合在一起表述、施力的政策文件，使得三方之间如何高效协作无法可依、无章可循，所以，政府体制的创新关键是要以立法的形式构建起规范有效的联动体系，且它必须是落到实处的而不能仅仅停留在口号或文本层面上，这就需要有关单位准确划分各主体的职责范围、明确各主体的权利义务、强化各主体的合作意识，同时制定详细统一的问责、考核、引退和财政等机制，通过提高相关部门的行政效能以形成科学有序的运行和监管体系。

（二）提升社区自治能力，夯实基层发展平台

社区需要重新定位自己的角色，认真划清与政府的职能界线，在“还权、赋能、归位”中切实提升自治能力。作为“三社联动”型社区治理模式中的一方主体，社区应积极动员居民参与日常事务、用智慧吸引更多内外活动主体加入，为社会组织、社工等主体的融入提供有效的资源整合和互动平台。社区内的工作人员应在社工人才的帮助下不断提高自身专业素养和管理水平、不断创新社区治理体制，自觉做到勤走动和多交流。对于常规工作的处理，社区要学会合理分配，能够与模式中的其余主体形成良好分工，让各类主体的协作更有序，使社区真正成为管辖范围内的治理主体，更好引导居民自我管理、自我教育、自我服务，从而增强居民对社区的心理归属和认同、确保基层发展平台的夯实。

（三）加强社会组织培育，拓宽社区服务领域

目前社会组织的数量正逐步上升，但专业化发展动力不足、承接能力明显弱化。政府应通过完善法律法规、调整税收优惠政策等方式积极为社会组织创造良好的制度环境，在规范组织发展的同时吸引更多社会力量的扶持与帮助。此外，还要根据需求，有针对性地建立社会组织孵化基地，定期给予社会组织专业的培训与指导，不断加强其能力建设，以培育出更加优质、更具特色的本土社会服务组织。与此同时，社会组织也应该认真学习先进的管理方式，多渠道吸纳社工人才加入，努力打造本市的社会组织品牌，要对政府公共文化服务的“真空地带”有敏锐的觉察力，能够及时发现新的专业服务领域，从而减少对政府项目和财政资源的过度依赖，有效提升自身的市场适应能力。

（四）强化社工队伍建设，发挥专业助推力量

政府应认真比较各地社工的发展差距、积极挖掘本市社工的建设优势，从而吸引更多社工人才的融入，同时应完善社工队伍建设的政策文件，加大对社工的扶持力度和职业宣传力度，使社工专业能够被全市居民知晓，也能够被清楚地认识，而不再将其与志愿者混为一谈。此外，政府应为社工机构和本地高校的密切合作牵线搭桥，提供实践与理论指导平台，形成互利共赢局面，也应多鼓励高校开展技能大赛，使与赛社工相互交流学习，积累经验。

（五）建立多维合作机制，深化主体自主联动

目前，社区、社会组织和社工都分别由不同的上级部门监管，各部门之间按照各自的管理办法施行、缺乏必要的沟通与交流，造成了模式在运行中的无序和效率低下。因此，政府应加快建立部门间的横向合作机制，可将对多元主体的治理规整到一个新的部门统一负责和管理，从而减少主体间联动的摩擦与矛盾。此外，政府要根据本市模式的发展状况来健全和完善领导机制、考核机制、问责机制、激励机制、引入和退出机制、政府购买服务项目机制、多元资金支撑机制等一系列配套机制，以构建一个全面的机制体系，为多元主体的深入合作提供更详细科学的制度保障。要积极推动社区、社会组织、社会工作者两两间的平等对话，努力提高三者与其他社会治理主体、尤其是社区居民的相处共事能力，以实现三者的信息互动与资源共享。

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*本文系2018年江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“共治共享理念下社会组织融入社区治理：理论、实践与路径”（项目编号：2018SJA1621）的研究成果之一。

（作者单位：淮阴工学院人文学院）

勘 误

本刊2020年30期15～16页，《中小企业成本管理问题探析》（作者：王玺）一文，作者单位更正为“大唐移动通信设备有限公司西安分公司”。

《中国集体经济》编辑部