深圳土地制度改革新政解读

成立 魏凌

摘要：10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020 - 2025年）》，赋予深圳在土地制度改革领域更多自主权，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进土地制度改革。新政有利于优化深圳的土地利用结构，提升土地利用效率，助力城市高质量发展。

关键词：深圳;土地制度改革;用地结构;二级市场

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（ 2020） 11-0033-35

收稿日期：2020-10-20

作者简介：成立，中国人民大学博士后，中建壹品绿色置业有限公司高级研究员。

魏凌，中国人民大学土地管理系博士。

今年是深圳经济特区成立40周年，也是党中央决定建设中国特色社会主义先行示范区一周年。10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》（以下简称《实施方案》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《实施方案》在“完善要素市场化配置体制机制”中明确提出支持深圳在土地管理制度上深化探索，并指明了具体的改革方向。

1农转用审批权下放，提升深圳土地利用效率

今年3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定（国发[ 2020]4号）》，提出“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。”在坚持三条红线控制、土地供应计划管理和用途管制的前提下，该政策主要是通过赋予省级人民政府更大的用地自主权来提升土地利用效率，促使土地更好地服务经济社会发展的需求。

深圳作为副省级城市，2019年GDP达到12133.9亿元，位居全国第三;但居住用地占建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%-40%的下限;深圳建设用地供应尤其是居住用地供应与经济发展需求存在较大的供需矛盾。《实施方案》提出：“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准”。深圳获得永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批的授权，可以有效地缓解当前人地矛盾尖锐的局面，提升用地效率，服务二三产业发展，平抑房价增长预期。

2支持规划约束下二三产业混合用地发展，促进深圳用地结构优化

深圳在2014年出台的《深圳市城市规划与标准与准则》（2014版）中首次新增了“新型产业用地（ MO）”分类，此后出台的配套管理政策存在一定的漏洞，在催生了“工改”市场繁荣的同时也造成了局部工业用地“房地产化”的问题。2017年，深圳提出在“十三五”规划期内要严格控制工业区块线范围内的“工改商”和“工改居”，保证至2020年深圳工业用地比重不低于30%，即划定了270平方公里的“工业红线”。虽然该政策目标是保障本地工业发展空间，但工业用地比重过高同时也会挤占服务业发展的土地资源，影响其他相应配套城市功能的实现。《实施方案》提出：“支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地”。本次中央明确支持深圳在符合规划前提下推进二三产业混合用地，意味着未来深圳新型产业用地（ MO）的供应规模将有望扩大，“工改商”市场将再度迎来发展机遇，促进深圳用地结构的优化。

3 加快盘活存量建设用地，撬动深圳高质量发展的“增量”

根据深圳市规划和自然资源局的调查显示，截至2017年底，深圳市已签订土地使用权出让合同满2年仍未开发建设的土地共564宗，总用地面积为11.94平方公里。已批未建土地用途以工业、仓储为主。2019年8月，深圳市出台《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》，提出按照“一地一策”的原则，依法依规的妥善处置历史遗留问题。《实施方案》提出：“支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地問题。探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制”。中央再次给与深圳在存量建设用地盘活上的政策支持，将加快深圳存量建设用地历史遗留问题得解决，为新市民居住、新兴产业发展、公共服务设施配套释放出更多空间，推动城市有机更新，从而有力地促进深圳高质量发展。

4 试点土地预告登记转让制度，加快深圳土地二级市场建设

在城镇化转型提质的新阶段，提供“增量”资源的土地一级市场作用将逐渐减弱，而“存量”优化调整的土地二级市场的作用将日益突出。但我国《房地产管理法》第39条规定，未达到25%投资额的土地不能转让。该政策在一定时期对抑制土地投机、加快工业化和城镇化起到了积极作用，随着城镇化进入发展中后期，25%的投资限制也逐渐阻碍了土地要素的自由流动，不利于闲置土地的处置。2017年12月，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，在30个省（区、市）的34个市县（区）开展土地二级市场改革试点。其中，浙江省宁波市在全国首创的“预告登记转让”机制被自然资源部认定为试点的重大政策创新成果，写入了完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的初步指导意见。

预告登记转让制度是按照“先投入后转让”的原则，允许未完成开发投资总额的25%以上的国有建设用地使用权，签订国有建设用地使用权转让合同，经县级以上国土资源行政主管部门备案后，办理预告登记。待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产转移登记。土地二级市场预告登记制度试点的成功经验表明，这一制度创新既符合现有法律的取向，又维护了多方利益。此次《实施方案》提出：“支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。试点实行土地二级市场预告登记转让制度”。深圳获得预告登记转让制度试点授权，再辅之以土地二级市场交易平台和监管体系的建设，将加快深圳“僵尸企业”闲置土地的处置，促进土地要素的良性流通，为新时代深圳经济特区的高质量、有效率、可持续发展提供有力支撑。

参考文献：

1.北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究.国际经济评论.2014.05

2.陶然瑞民.改造与中国土地制度改革：珠三角的突破与局限.国际经济评论.2014.05

3.贾康，中国新型城镇化进程中土地制度改革的新思路.经济纵横.2015.05

4.魏凌宋家宁成立.完善我国土地二级市场的制度建议，中国土地.2018.01

5.万江波丁永平楼立明，土地二级市场政策新探——浙江省宁波市的探索与实践.中国土地.2018.11