老龄化背景下社区养老体系发展现状及建议

喻科

加快促进湖南省社区嵌入式养老机构发展，需要从完善社区嵌入式养老机构顶层设计、增强社区嵌入式养老机构的获得感、提升社区嵌入式养老机构的认同感以及提升社区嵌入式养老机构的专业力等方面发力。

2018年湖南65岁及以上人口773.07万人，占总人口比重11.41%，超过国际老龄化标准4.41个百分点，同2010年第六次全国人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升1.63个百分点。随着湖南省人口老龄化程度不断加深，老年人多样化的养老需求不断增加，机构养老投入成本较高难以大规模推广，居家养老面临专业化水平低等问题，社区嵌入式养老为破解这一难题提供有效途径。

社区养老体系发展现状

（一）出台政策，完善机制，政府高位推动

湖南省将养老服务业发展纳入“四个全面”战略部署，作为全省10项重点服务产业和6个重点消费热点，重点培育、优先发展。先后出台《湖南省养老机构操作规范》《连锁养老机构管理服务规范》省级地方标准，规范养老机构运营管理，从服务质量、收费标准等方面不断完善政策文件。完善财政支持投入保障机制，全省福彩公益金65%以上用于养老服务体系建设，省财政逐年加大预算，2017年递增85.50%，2018年递增26.6%，有力支持了养老服务业发展。

（二）积极探索社区养老“湖南模式”

在全省10个市州通过改革试点的方式推进社区和居家养老服务发展，其中长沙、株洲、湘潭、岳阳、益阳、常德6个市被纳入全国居家和社区养老服务改革试点市。通过完善养老服务发展政策，引导社会力量参与，加大资金资本资源投入，深化城市社区养老服务布局，探索农村居家养老服务长效发展机制，打造了可复制、可推广、可持续的湖南模式。在试点市的带动下，坚持以高位统筹为抓手，以完善设施为基础，以社会力量为主体，以改革创新为突破，居家和社区养老服务工作进入快速发展轨道。

（三）社区养老供给体系逐渐完善

积极推进医养结合，推动长沙市、湘潭市、岳阳市纳入全国医养融合试点。省本级先后在19个县市区、18所医养融合型机构、9所医养协作型机构、7所居家医养服务型机构开展试点示范，摸索出机构融合型、社区嵌入型和居家服务型医养融合模式，初步形成具有湖南特色的居家、社区、机构三个层次医养融合的服务网络。实施“复合式社区小型养老机构”的养老事业发展计划，在居民家门口举办家庭化、小型化、连锁化的养老机构。依托颐养在线打造养老湖南一张图，实施“互联网+”养老工程，搭建城乡社区公共服务综合信息平台，方便养老服务机构和组织向居家老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医和日间照料服务。

社区养老体系存在问题

（一）政府扶持力度相对不足

首先，财政资金投入不足。政府鼓励社会力量兴办养老机构，建立了养老机构建设和运营补贴制度。总体来看，补助金额偏少，带动示范效果不强。例如，益阳市养老机构（床位运营补贴每张床位100元）每人每月可获得100元的运营补贴，新建、改扩建可相应获得3000元、1500元建设补贴。财政资金投入总量偏少，引导示范作用有限。其次，获取补贴资金不足。在补贴标准方面，养老床位、运营面积成为重要的参考依据。而社区养老服务机构一般采取“轻资产”发展模式，养老床位、运营面积与其他模式养老机构相比处于劣势，这就导致大部分补贴资金流入“重资产”养老服务机构，社区养老服务机构获得的补贴资金相对不足。第三，价费减免政策落地难。根据国家、省级相关文件精神，针对养老服务落实各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构用电、用水、用气等享受居民价格政策。但是，供水、供气、供电等经营单位是市场主体，减免价费将影响到他们的利益;部分单位还是央企，地方政府难以协调，导致一些养老服务机构难以享受到相关减免政策。

（二）传统养老观念根深蒂固

一方面，居家养老为主，“养儿防老”观念深。中国传统观念是“养儿防老”，老人渴望儿孙绕膝，享受天伦之乐。如果被送到养老院，老人会觉得自己是被子女抛弃、无人要的人，甚至还会觉得自己教子无方，子女不孝，害怕被街坊邻居嘲笑。“金窝窝、银窝窝，不如自己的穷窝窝”，因此，大部分老年人不愿意离家去养老机构。此外，子女如果将老人送去养老机构，可能会受到邻居的指点议论，甚至还会担心自己的父母在养老机构难以获得优质的护理，故而子女也不會将父母送到养老机构作为自己尽孝的首要选择。另一方面，社区居民忌讳，家门口的“死人院”。社区养老机构离居民小区近，既方便家人对老人的家庭关怀，也能借助社区的现有资源，在养老救助服务能力上比单独在远郊区建养老院有更大的优势。但是，由于是家门口的养老院，部分业主介意社区变得“暮气沉沉”，甚至担心还有可能看到老人离世的情景，觉得会有不好的兆头，抵触情绪比较大。

（三）行业发展面临较多障碍

首先，养老机构发展壮大过程存在融资壁垒。养老产业的前期投入巨大，社会资本在初期还需信贷支持。但是，社区养老机构的经营场所以租赁为主，缺乏有效担保资产，商业性金融机构几乎不接受养老机构的贷款申请。国家开发银行和中国农业发展银行虽然有信贷支持，但是要求高且仅对公立性养老项目提供信贷支持，把民营项目拒之门外。其次，护理过程中出现的风险难以有效规避。老年人各项生理功能下降衰退，可能存在认知、感觉障碍或患有多种疾病，容易发生安全意外事故。老年人一旦出事，即使出事原因不是护理不当引起的，家属也有可能向养老机构索要赔偿，在具体诉讼过程中，法院一般判决养老机构方承担全部责任。第三，老旧小区运营场地存在“住改商”法律风险。社区养老机构属于盈利性机构，按照相关规定在小区建设养老机构应征得半数以上业主同意。但是，在实际操作中，租赁老旧小区房屋需要小区全体业主过半数同意存在较大困难，如果未曾征得业主意向的情况下私自批准建设，容易带来法律风险。

（四）养老服务行业人才短缺

首先，从业人员年龄偏大，护理能力普遍偏低。社区养老从业人员工资收入低、照顾老人脏累，老人的进食、如厕、安全都需要特别注意。因此，养老机构服务人员主要以农村剩余劳动力、下岗失业人员为主，普遍年龄偏大、学历偏低，业务素质不高。其次，工作强度大、待遇低，收入与付出不对等。除了对老年人进行基本的医疗护理、生活护理外，护理人员还需要兼顾心理护理、临终关怀等，为老人提供“全程式”护理服务。不少社区养老机构的护理人员与老人的数量比例在1∶5左右，“三班倒”“睡在老人床位边上”“没有假期”等成为常态。第三，就业观念存在歧视，护理人员流动较大。老年人护理被认为是“伺候人”的行业，社会地位低。此外，针对养老服务人才的扶持政策不完善，教育、评价、激励和考核机制没有建立起来，导致养老服务人才职业自我认同度不高，人员流动较大，护理队伍不稳定。

推进社区养老体系发展建议

（一）强化政策精准支持力度

首先，加大财政资金支持力度。根据湖南老年人口比重，社会养老事业发展的需要，逐年增大对健康养老事业的投入和支持力度。改变补贴方式，综合考虑养老机构运营补贴、建设奖励补贴以及运行补贴，参考长沙等地的经验做法，对社区嵌入型养老机构，在其享受原建设运营补贴基础上，再给予一次性设施改造补贴;对于营利性社区养老服务机构与非营利性社区养老服务机构享受同等政策待遇。加大政府购买养老服务力度，对65岁以上失能和半失能低保困难老人提供基本养老服务补贴，对五类特殊群体老年人购买老年人意外伤害保险。其次，有效增加银行信贷支持。利用政府性投融资平台，采取贷款贴息与融资补贴直接支持和融资担保间接扶持相结合的办法，使更多信贷资金、保险资金和社会资金投向民办养老服务机构，增加养老服务产业的有效信贷投入。第三，全面落实价费减免政策。建议省政府针对养老服务的收费减免政策落实情况进行督导，涉及调费权限属于中央单位的，出面进行协调，确保政策落实到位，切实减轻养老服务税费负担。第四，出台鼓励社区养老发展的文件。将社区养老服务纳入民生公共服务保障体系，在财政投入、运行体制和机制上予以保障，尤其是在场地运营租赁环节落实新建小区按比列预留老年人活动用房，老旧小区腾出部分场地用做老年人活动用房，并交由民政部门委托社会力量运营管理。

（二）加大社区养老宣传力度

首先，转变居民传统的养老观念。政府、社会以及家庭要加大对老年人关心力度，更要加强对老年人的宣传与引导，通过一些更有利于老年人喜欢和乐于参与的老年活动，让他们在思想上慢慢接受新事物，从心理层面上接受社区养老的优势，更好、更全面、更优雅地享受天伦之乐、安享晚年。其次，消除养老社区业主的顾虑。部分业主反对在小区旁边建养老院，更多是出于信息不对称和心理层面的忌讳。政府、社区以及社区养老机构加大宣传力度，让大家明白社区养老院不会设太平间和临终关怀房间，不具备医疗功能，不会住满重病的老人。提倡最理想的养老院布局标准是“一碗汤的距离”，既方便子女探视和照顾，又能让老人们在晚年拥有更高的幸福指数。第三，提升从业人员自我认同感。社区养老在岗人员多为“4050”人员，学历低、年龄大、专业服务技能缺乏，对岗位的自我认同感低。既需要人们转变观念，提高对养老服务人员社会地位作用的认可度和尊崇度，也需要加大宣传力度等，嘉奖表扬优秀护理人员等，吸引更多的高层次、专业化的人员加入到养老服务队伍中来。

（三）提升养老行业自治水平

首先，引入市场基因，提升专业水平。进一步推进连锁化、专业化运营，大力发展居住小区嵌入式小微型养老机构，引导养老机构延伸开展居家和社区养老服务。以承接政府公办养老机构改革和社区嵌入式养老为主要内容的“康乐年华”品牌、以家政服务转型社区居家养老服务为主要内容的“万众和”品牌、以建立社区失能失智老人长期照护体系为主要内容的“普亲”品牌等为样板，把机构内专业服务模式、服务标准在全省推广。其次，明确行业标准，规范经营行为。应用护理风险评估量表，对入住老年人进行跌倒、窒息、坠床、走失、压疮等事故的危险因素进行评估，评价和预测各种风险的发生概率、严重程度。建立风险预警机制，对护理服务中现有的或潜在的风险进行识别、分析，对可能面临的各种风险做到心中有数，制定出前瞻性的预备方案。第三，成立行业协会，共担行业风险。根据湖南养老行业发展情况，成立湖南省老龄产业协会，研究制定湖南省老龄产业“行规行约”并监督执行，建立行业自律机制，提高行业整体素质，依法维护会员合法权益和行业整体利益;定期开展从业单位、社会组织间的合作交流活动，考察、借鉴先进经营模式及管理经验。

（四）建设养老专业人才队伍

首先，制定社区养老人才培养计划。依托长沙民政职业技术学院的师资力量，结合湖南养老产业发展需求，在老龄护理、家政服务和临终关怀等专业方面加大人才培养力度，通过适度减免学费，设立公益性岗位，培養专业化、职业化的养老人才。其次，加大从业人员职业技能培训。建立培训补贴和岗位补贴制度，落实工资福利、社保待遇，稳定壮大养老人才队伍。进一步完善养老服务人才技术补贴、职务补贴制度，将养老服务从业人员的职业技能培训，纳入城乡就业培训体系。第三，培育社区志愿者、义工队伍。加大养老服务志愿者队伍建设，推动志愿者注册、培训、服务评估制度建设，促进社区养老志愿者服务常态化、制度化。

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作者简介

喻 科 益阳市委党校统战理论教研室主任，研究方向为区域经济发展