建设项目环评文件在环评审批中存在的问题及对策

摘要：我国实行两阶段的环评制度，环评文件的审批一直以来是环评制度的重点。当环评文件经过建设单位或技术单位编制后会提交到生态环境主管部门，生态环境主管部门经过审查完整的环评文件而后作出批准或不予批准的决定。然而实践中环评文件在审批阶段中存在诸多问题。因此，避免环评文件在环评审批中存在的问题，对规范审批部门的行为，减小审批部门的压力以及后续的开工建設等具有重要意义。

关键词：环评文件;环评审批;解决对策

中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）10-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.011

Abstract：China implements two-stage EIA system， and the examination and approval of EIA documents has always been the focus of EIA system.When the EIA documents are prepared by the construction unit or technical unit， they will be submitted to the competent department of ecological environment， which will make a decision of approval or disapproval after reviewing the complete EIA documents. However， in practice， there are many problems in the approval stage of EIA documents. Therefore， to avoid the problems of EIA documents in EIA approval is of great significance for standardizing the behavior of the approval department， reducing the pressure of the approval department and subsequent construction.

Key words： EIA documents;EIA approval;Solutions

1 环评文件的内容

我国对建设项目环评文件实行名录分类管理制，具体包括三种形式：环境影响评价报告书、环境影响评价报告表、环境影响评价登记表。由于环境影响评价登记表已改为备案制，在此研究的环评文件仅指环境影响报告书与环境影响报告表。2018年新《环评法》与2017年修改的《建设项目环境保护管理条例》对建设项目环境影响报告书予以明文规定，主要包括七项内容①。环评文件是整个环境影响评价制度的核心内容，当建设单位或者技术单位编制完成环评文件后，无论是接下来的审批还是后续的开工建设都以编制的环评文件为参考。一份完整科学的环评文件应当依据国家规定的技术规范、环境质量标准、污染物排放标准等评价标准进行编制，其评估数据应当真实、内容应当完整、结论应当明确合理。

2 环评审批中存在的问题

环评文件的审批是建设项目环境影响评价制度程序中一个重要步骤，环评文件经过建设单位自主编制或者委托的技术单位编制后会提交给审批部门进行审查批准。由于环境影响登记表已改为备案制，在此研究的环境影响评价文件仅指环境影响评价报告书和环境影响评价报告表。审批建设项目环评文件的主体为生态环境部门。正常情况下，审批部门认为环境影响报告书符合环境影响评价法规规定的，应当向建设单位发放同意批复。[1]尽管法律规定当编制完成的环评文件未经审批部门审查批准或者审查后存在某些问题作出不予批准决定的，建设单位不得开工建设。但在实际中，仍存在大量“未批先建”的情形，大部分建设单位的法律意识较为薄弱，缺乏对环评知识的了解，使得环评文件尽快通过环评审批是他们的主要目的。因此，环评文件不符合法律规定就通过了审批，忽视了环评文件质量的审查，极易造成整个环评审批程序流于形式。

在实际的环评审批过程中，审批部门认为提交的环境影响评价文件没有质量问题，遂做出准予批准的决定，然而实则环评文件有质量问题，比如：建设项目选址、布局、规模不符合规划，环境质量标准、污染物排放标准不达标，缺乏环境保护措施等导致环评文件存在质量缺陷，这摆脱不了审批部门的主要责任，得出的环评结论本身不符合法律要求，即“不应该批的却批了”。在此种情形下分为两种情况，首先，审批部门没有发现环境影响评价文件的缺陷，属于行为上的过失，造成此种情况有可能是建设单位或者环评单位的问题，如环评工程师自身素质不高、环评机构内部管理出现问题、工作质量较低、资质挂靠、弄虚作假等。还有可能是建设单位缺乏对环评的重视，有些建设单位直到项目报批或审核时才发现没有环评文件，匆匆找来评价单位，要求其在很短时间内完成环评报告书的编制，以致评价单位根本没有时间进行认真的调查与监测。[2]其次，审批部门明知环境影响评价文件失实、内容不完整、结论不明确不合理仍做出批准的决定，属于行为上的故意。造成此种情况有可能是建设单位或技术单位与审批部门之间存在着利益关联，审批部门的工作人员滥用职权、弄虚作假。编制环评文件的专家在环评工作中，基于“人情”或利益的“诱惑”，在获取建设单位的费用后，环评报告书的结论100%都对建设方有利。[3]建设单位或技术单位弄虚作假、隐瞒事实真相，审批部门滥用职权、超越法定职权作出行政许可，根据行政许可法的规定，可以依法撤销行政许可。

3 解决环评文件在环评审批中存在问题的对策

3.1 提高环评文件的质量

环评文件的质量高低决定着审批能否顺利进行及通过。由于编制环评报告书需要通过环境监测、模拟实验等方法获取相关数据，并对规划或项目的实行行为对环境的可能影响及其公众环境权益侵害的后果依照法律或标准进行分析，因此，环评具有集经济、社会、科技判断与分析于一体的性质，而且环保部门对环评报告书的审批在很大程度上也依赖于环评报告书的有关结论，所以在环评制度中，环评报告书的编制是非常重要的。[4]首先，在符合法律法规的前提下，建设单位或其委托的技术单位应正确运用科学技术、环境监测技术、环境标准等方法得出明确的、合理的环评结论。其次，编制单位及编制人员的自身能力问题也是影响环评文件质量高低的重要因素，根据《办法》规定，要加强编制单位及编制人员的环评技术能力的培养与环评专业知识的学习，严格落实信用管理制度，从编制阶段保证环评文件的质量。最后，研究并制定环境影响报告书质量评定的指标体系，并以此作为环境影响报告书质量判定的依据和准绳，使报告书的审查更趋科学、合理、公正。[5]

3.2 规范编制单位、审批部门、法院三方行为

环评文件的编制单位包括自主编制的建设单位和接受委编制的技术单位。首先，提高编制单位自身编技术能力，做到实事求是，对环评文件负责，确保环评文件符合法律要求、符合法定程序。对没有执行環境影响评价制度或违反审批部门要求的建设项目，一律不发放贷款，规定多长期限不得进行环评等。其次，审批部门要做到合法行政、合理行政，对环评文件在质量问题的建设项目依法做出不予批准的决定。进一步完善生态环境部门与环评单位的约谈制度和环评单位日常考核制度，对滥用职权、超越职权做出的批复的部门要依法追究审批人员的法律责任。最后，法院要做到对环评审批进行合法性与合理性的审查，依法做出裁判。比如，关注和听取以环评文件为争议焦点的双方当事人的不同主张，注意审查该行政机关是否有审批权限，做出的行政许可是否合法合理。对违反法定程序或职责的编制单位及人员以及行政审批机关及责任人员予以相应的处罚，追究行政责任甚至是刑事责任。

3.3 强化信息公开与公众参与

长期以来，在我国环评实践中，“公众参与走过场” “公众意见被代表”等现象大量存在。依法开展公众参与，充分征求专家意见，是环评文件获得批准的重要前提，让公众参与充分融入环评文件的编制阶段及环评文件的审批阶段能够进一步提高公众参与的有效性。为了方便公众参与，可以参考美国的环境影响评价制度，在编制环评文件时再制定一个简明版本，便于缺乏专业知识的公众理解，保障公众的知情权、参与权。2015年被称为“史上最严”的《环境保护法》问世，不仅在总则中明确规定了“公众参与”原则，并新增加一章“信息公开与公众参与”作为第五章。其中第五十三条规定了保护公民法人和其他组织的知情权、参与权和监督权。第五十六条第二款更是在审批环评文件时对信息公开和公众参与的规定。2019年1月起施行的《环境影响评价公众参与办法》要求建设单位三次向社会公开信息，环评审批部门三次向社会公开信息，体现了不同阶段的公众参与。其中第十四条，明确了在符合某些条件时，建设单位应当组织开展深度公众参与。另外，从司法实践中不难发现，当事人主张的诉讼理由大多是建设项目在审批时未及时准确公开相关信息，未经公众参与或未进行充分、深入的公众参与，侵害了当事人的合法利益。因此，要加强公众参与的程序合法性、形式有效性、对象代表性、结果真实性的环评监管，维护公众环境权益。完善公众参与制度，在一定程度上利用公众的满意度去检验环评结论的合理性、环评的有效性，确保公众参与以及环评文件的编制、审批程序合法有序，经得起严格的司法审查。

4 结束语

综上，为解决环评审批中遇到的诸多问题，多方主体应当充分履行义务并承担相应责任，提高环评文件质量，同时注重公众参与，如此才能保证环评工作的顺利进行。

参考文献

[1]汪劲.环境法学（第四版）[M].北京：北京大学出版社，2018.

[2]郝莹，郝春曦.环境影响报告书编制中存在问题与建议[J].环境影响评价，2015（2）：50-53.

[3]汪劲.圆明园湖底防渗工程环评报告书审批问题的法律思考[J].河南省政法管理干部学院学报，2005（5）：46-48.

[4]汪劲.对提高环评有效性问题的法律思考——以环评报告书审批过程为中心[J].环境保护，2005（3）：29.

[5]张全东.建设项目环境影响报告书质量问题的思考[J].海峡科学，2015（6）：33.

注释

①建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况;（二）建设项目周围环境现状;（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;（五）建设项目对环境影响的经济损益分析;（六）对建设项目实施环境监测的建议;（七）环境影响评价的结论。

收稿日期：2020-08-15

作者简介：许蝶（1996-），女，汉族，在读硕士，研究方向为环境与资源保护法学。