扬州市房地产市场监管领域存在问题及对策研究

刘德广 周泉

近年来，扬州市房地产市场快速发展，为落实“房子是用来住的、不是用来炒的”总定位，坚持稳房价、稳市场、稳预期的总目标，扬州市政府出台多项调控政策，不断加强房地产市场监管和调控，基本保持平稳有序运行的良好态势。然而，由于部分房地产开发企业片面追逐利润，房地产监管部门监管缺位，一些违法违规行为仍然存在，侵犯了购房人的合法权益，与房地产相关的投诉、群访群诉事件不断增多，扰乱了房地产市场秩序和社会秩序。因此，从市场监管的角度进行分析研究，改进房地产市场监管工作，对于促进房地产市场平稳健康发展具有一定意义。

一、扬州市房地产市场投诉反映问题分析

经查询扬州市住房和城乡建设局房地产市场监管处、房地产开发管理处、城市绿化管理处及局下属单位扬州市建设工程质量监督检查站、扬州市城市建设监察支队等单位近年来受理的各类投诉，投诉来源包括“12345”政府服务热线、“寄语市长”、“局长信箱”、群众来信来电来访投诉举报等，现对举报反映问题进行数据分析如下：

数据显示，2018年1月至2019年6月，市住建局有关单位共收到房地产领域投诉1497件，其中商品房销售问题791件，占比53%，超出一半;商品房质量问题526件，占比35%，超出三分之一。反映出商品房销售和商品房质量是购房者最关切也是问题多发的领域。

数据显示，2018年1月至2019年6月，市住建局有关单位共收到商品房销售问题投诉791件，其中虚假宣传、欺骗误导消费者问题163件，变相违规收费问题120件，绿化及配套设施问题105件，购房合同问题76件。反映在商品房销售阶段，信息公开透明程度不够，由于目前大部分房地产开发项目都是以预售的方式进行销售的，购房者在购房过程中，对房屋的不利因素，如景观绿化、配套设施建设标准、周边公共配套设施建设情况等信息掌握不够，易受到房地产销售人员误导。

数据显示，2019年度市住建局质量监督部门受理投诉321件，与2018年207件相比，同比增加55%，增幅较大。从投诉内容看，2019年受理渗漏质量问题132起，占投诉总量的41.1%，占较大比重。

二、房地产市场监管存在问题

房地产行业是关乎国计民生的重要产业，也是和人民群众生活密切相关的民生产业，商品房交易涉及到人民群众的切身利益。群众投诉反映的问题大部分都客观存在，需要严肃面对。从问题产生的原因看，有市场主体趋利性较强、法律意识淡薄、社会责任感缺失等主观上的原因，也有市场形势和环境等客观上的原因，但应看到，政府监管是否到位，对于维护房地产市场秩序具有举足轻重的作用。扬州市住建系统对房地产市场监管存在的问题主要表现在以下几个方面：

1、监管制度不够健全，存在盲区短板。一是对建筑材料品质的监管缺失。当前的建筑市场全部放开，没有备案，也无需审查，政府部门对建筑材料的监管没有数据库，过于的依赖市场的调节，强调质量过硬的产品必然淘汰差的产品，而实际情况可能恰恰相反，房地产市场建设单位通过控制成本提高利润率的做法比较普遍，为压缩成本往往按规范下限设计，没有规范约束的按最低可使用标准设计等等，市场会因为次品价格低而淘汰价格高的正品，即为“劣幣驱逐良币”，这些举措不会影响建筑物结构安全，却能够切实的降低建筑品质，这就是当下群众集中反映商品房质量问题的症结所在。二是对小区绿化工程建设的监管缺失。2017年修订的《城市绿化条例》取消了政府城市绿化部门对住宅小区绿化方案审查的审批权，《江苏省城市绿化条例》虽然规定绿化工程需竣工验收备案，但是没有相应的处罚条款，目前扬州市没有实质性开展绿化工程竣工验收备案，尚未建立绿化工程质量监督管理制度，城市绿化部门不审批居住区绿化设计方案，也不验收居住区绿化工程，仅由规划部门审核小区绿化的绿地率。商品房价格一般高度关联该开发项目的绿化景观环境，但销售合同往往不包括绿化方面的具体约定条款，当开发商不能兑现效果图或向业主的口头承诺后，业主难以维权。三是对精装修的成品住房监管滞后。随着当前市场以精装修交付的成品住房占比提升，随之而来的精装修标准与样板房差距较大、装修材料品质不高、随意变更材料品牌、规格，甚至精装修变“惊装修”等问题日益凸显，质量矛盾和投诉居高不下，百姓诉求强烈。究其原因，主要是精装修施工未纳入政府监管，均由建设单位与购房人个人签订委托统一装修合同的形式规避监管，客观上导致了精装修施工的混乱，质量参差不齐，也是激化群众矛盾的根源。针对这一问题，扬州市住建局于2020年7月21日出台了《扬州市新建成品住房工程管理暂行规定》（扬建规[2020]1号），强制将新建的精装修住宅纳入监管，这一政策于2020年8月1日正式施行。四是未执行工程质量保证金制度。依据《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》（省长令第89号）第17条第二款规定，房地产开发企业应当对所售商品房承担质量保修责任，在质量保修期内发生的属于保修范围的质量问题应当履行保修义务，并依法承担相应的赔偿责任;在工程竣工验收前，应当将预留的工程质量保证金交由工程所在地住房和城乡建设行政主管部门管理。目前扬州市未执行工程质量保证金制度。因当前的商品房质量投诉绝大部分附带相应的赔偿要求，质量监督部门无权裁定赔偿数额，投诉的业主也大部分不愿意采用仲裁或诉讼途径，往往通过反复的上访、举报来达到自己的赔偿诉求，这就给投诉处理工作带来极大的困难。

2、监管手段缺乏力度，治理效果不佳。一是信息化监管的渗透性不够。运用信息化监管手段能够有效提升房地产行业的监管能力和监管效率。目前，扬州市已开发建立网签备案管理系统、预售资金监管系统、购房资格审核系统等房产交易信息化管理平台，在市住建局政务网、扬州房地产信息网建立了信息平台，市民可在线报名认购，查看房源销售状态、购房资格审核结果、摇号结果、选房结果等购房信息。但是，面向社会提供的信息还不够，老百姓对房源基本情况、对建设单位、施工单位的资质情况、信用情况、违法违规被查处情况还不能方便快捷的了解掌握;监管部门对房地产市场主体的工程建设、市场销售、信息披露等行为的信息化监管还不够全面到位，信息不对称既影响了消费者的合法权益，又不利于监管部门精准及时的发现违规行为。二是信用体系监管的有效性不够。建立和完善房地产市场信用体系是整顿和规范房地产市场秩序的重要举措。目前扬州市已建立房地产开发企业信用信息管理制度，明确了信用信息评价标准及结果使用规定，但是制度设计不够全面到位，让部分开发商“钻空子”逃避失信惩戒。如，当前房地产开发项目不少是由母公司临时成立项目公司完成项目开发，项目结束后予以注销，注销后建设单位的权利义务关系如何界定缺乏法律依据，对项目公司的信用评价失去意义。在扬开发企业中存在一个母公司多个项目公司的，项目公司的信用分，尚未实现与母公司及其他项目公司捆绑。三是执法惩戒的震慑性不够。近几年，扬州市房地产监管部门根据住建部和省市要求开展了“打击侵害群众利益违法违规行为规范房地产市场秩序专项行动”，通过双随机检查、明察暗访等形式进行检查，对违规企业进行约谈、下发整改通知等，取得了一定效果，但执法力度还不够。经查阅市住建局执法部门房地产市场投诉受理目录，2019年市城市建设监察支队全年共受理涉及房地产市场投诉75件，仅立案查处1件。房地产监管部门立案惩戒的力度与近几年群众对房地产市场失序问题的强烈诉求不相匹配，有法不依、执法不严、处罚不力等客观上形成了对房地产市场违法行为的纵容。此外，住建部门与市场监督管理、公安、税务、物价等部门的协同监管还不够，监管效力分散;对房地产市场违法违规行为的通报曝光力度不够，未发挥应有的震慑作用。

3、监管队伍素质不齐，存在廉洁风险。一是人员混编混岗问题较为突出。如，市房地产市场监管处现有在编人员3人，从其他单位借用人员4人;市房地产开发管理处现有在编人员3人，从其他单位借用人员2人;市建设工程质量监督检查站现有在编人员20人（其中4人借出），借用人员15人（均为企业性质人员）。个别人员借用时间长达十余年，长期未轮岗交流，少数企业性质人员或不具备履职条件，易形成失职失责风险。二是监管思维存在偏差。调研交流发现，一些监管人员认为房地产行业是支柱性产业，对我市的经济发展、税收等贡献较大，市政府领导对房地产市场的发展也比较关心，因此在监管过程中，担心监管过严、处罚过重会打击房地产市场，进而影响我市经济发展。在对群众投诉反映问题的处置资料中发现，监管人员以协调开发商解决群众诉求、督促开发商整改为主，对个别较明显的违法行为未动真碰硬进行查处、惩戒。三是存在乱作为问题。近几年，扬州市房地产市场持续升温，政府调控力度持续加大，房地产各类市场主体为了获取最大化利益，采取各种手段逃避政策监管。有的公职人员利用职权伙同房地产市场主体谋取非法利益，如扬州市房屋产权和交易管理中心原聘用人员李某与房产中介人员梁某勾结，在涉税查询中将名下有多套房购房者认定为首套房购房者，协助购房者逃税一百多万元，个人非法获利数万元。有的公职人员失责失察、违规操作，协助开发商逃避房地产市场调控政策。如，扬州市房屋产权和交易管理中心公职人员丁某未认真履行房屋产权和交易管理职责，违规为某商品房开发项目其中一栋楼盘办理单位房楼盘表首次确认，并允许其在存量房市场交易备案，导致该楼盘未办理预售许可和现售备案，直接在二手房市场以大幅高于物价局备案的价格出售，规避价格监管，损害群众利益，造成不良影响。

三、加强房地产市场监管的对策建议

1、健全监管制度，补齐监管短板。一是建立对建筑材料的监管制度。加大对房地产开发项目建筑材料进场监管力度，督促建设、监理、施工单位严格执行建筑材料进场验收制度、见证取样送检制度;督促施工单位建立和完善现场材料登记管理制度。同时，质量监督机构要加大材料抽查抽测力度，通过政府购买服务形式，引入第三方检测单位对材料进行盲样送检，严肃查处检测单位弄虚作假、出具虚假检测报告的违规行为，对使用不符合国家或行业标准的重点建筑材料，或因重点建筑材料管理混乱造成工程质量问题的责任单位和责任人，依法查处并追究责任。二是将小区绿化纳入基本建设程序管理。房地产开发项目中的附属绿化工程应坚持与主体工程同步设计、同步报审、同步验收的“三同步”原则，统一纳入小区基本建设程序实施管理。房地产开发项目的附属绿化工程设计方案应在项目申报施工图审查时同步报住建部门审查，设计单位应细化绿化设计方案内容，对照施工图设计的深度要求，明确绿化设计方案中植物品种、规格、数量、位置及附属设施等相关信息，经审查合格的绿化设计方案应按规定予以公示，让全体业主掌握绿化景观的真实情况并共同进行监督。建议小区绿化工程设计方案未经审查或审查未通过、未办理小区绿化工程质量安全监督手续的房地产开发项目不予办理房屋建筑工程施工许可手续。三是加强商品房质量监管。严格执行对精装修成品住房的监管制度，落实房地产项目的分户验收制度，鼓励采用政府购买服务形式，由第三方参与分户验收抽查，并负责出具检查报告。住建部门应强化商品房交付备案管理，如收到该小区的质量投诉或群访群诉，应当在公示截止日之前将相关信息汇总转交至对应的质量管理部门，各相关质量管理部门应及时派人赴现场核验。如果核验属实，对于出现影响使用功能的严重质量问题或涉及群访群诉的项目，建设单位必须制定整改方案，并征得利益相关的业主同意，否则住房和城乡建设主管部门应暂缓发放商品房交付备案证明。四是建立健全房屋质量保证备用金制度。在督促建设单位与施工承包单位严格履行《购房合同》中相关缺陷责任期条款约定的基础上，住建部门应建立工程质量保证金制度，确保房地产开发企业在缺陷责任期内积极履行质量保修义务。对不积极履行或故意拖延推诿质量保修义务的房地产企业，住建部门可委托工程质量监督机构另行选择第三方进行质量保修，所发生费用在工程质量保证金中支付，提高质量保修效率。

2、优化监管方式，提升监管效果。一是进一步加强房地产信息公开。充分运用信息化监管高效快捷的特点，完善房地产市场信息披露制度，进一步推动房地产开发企业在商品房预售前提供涵盖房屋主体结构、精装修内容以及小区附属配套设施的施工用材及施工技術指标、对居民生活产生的不利影响因素等房源基本信息，并通过网络向社会公示，增强市场透明度。监管部门应在商品房预售许可发布前，对辖区项目开发建设信息的公开情况进行检查，督促企业提高信息的披露度。同时，监管部门掌握的房地产开发企业的资质情况、信用情况、违规违法被处罚的情况应通过网络向社会公开，方便购房人查询。二是进一步加强对房地产开发企业的信用监管。针对房地产项目公司频繁注销的问题，建议房地产项目公司与母公司荣誉共享、风险共担。房地产企业母公司在扬成立的房地产项目公司所获得的优良信用，母公司也可给予信用加分。同时，房地产项目公司被记录不良行为的，其相应的母公司也同等给予信用扣分。对房地产开发企业发生多次违规行为的，加大信用扣分力度;对屡教不改的，移交城建监察部门予以行政处罚。鼓励信用优质企业参与在扬土地竞拍，对信用不佳的房地产开发企业在土地拍卖环节予以限制，直至列入“黑名单”，驱逐出扬州市场。三是进一步加强执法惩戒力度。对群众集中反映的热点问题，投诉多发问题，房地产执法部门要从企业行为、工程质量、建材管理、合同销售等多方面进行排查，尤其对购房户集中反映的重点问题、群访群诉问题，一经查实，严格对照法律条规予以处罚，加大通报曝光力度，提高建设单位、施工单位的违法成本，增强各方主体的责任意识，以达到对既往存在的问题及时纠偏，对未发生的问题防范于未然的目的。同时对执法程序、执法标准、自由裁量权等进行修订完善，明确执法责任，规范执法行为。加强与市场监督管理、公安、税务、物价等部门的联合监管，做到各司其职、信息互通、密切配合，建立联合惩戒机制，对房地产开发企业虚假宣传、合同欺诈、逃税漏税、变相涨价等问题联合查处、精准打击。

3、压实监管责任，净化监管队伍。一是督促住建部门落实主体责任。住建部门作为房地产市场的主要监管部门，应认真落实国家和省市的房地产法规政策，牢牢把主体责任扛在肩上，积极整顿规范房地产市场秩序。督促住建部门牢固树立“抓行业就要抓行风”理念，从抓责任清单落实、队伍建设、教育培训、制度完善及执行、廉政风险防控等入手，层层压实监管责任，着力解决人员混编混岗、监管思维偏差、监管力量薄弱、不作为乱作为等问题，为行业监管打下坚实基础。二是加强对监管部门的嵌入式监督。市纪委派驻机构要落实好“监督的再监督”职责，加强对住建部门房地产监管职能处室和下属单位的日常监督，密切关注群众反映强烈的突出问题，通过调研、不定期检查等形式将监督触角延伸至房地产市场监管的各个环节。督促监管单位履职尽责、排查不足和风险，对监管人员苗头性、倾向性问题及时运用“第一种形态”处置。三是严肃查处违纪违法问题。坚持有案必查、失责必问，严肃查处房地产市场监管人员利用手中职权与市场主体串通勾结、失职渎职、权钱交易等违法行为，对监管不力、执法不严等不作为、造成不良影响的，坚决予以追责问责。坚持标本兼治，对在审查调查中发现的制度漏洞、监管空白等问题，认真剖析原因，通过制发纪检监察建议等形式督促整改。加强纪律法规教育和警示教育，对查处的典型问题予以通报，提高监管人员纪律法规意识，营造执纪执法从严的氛围。