农作物种子委托加工与委托包装合法性探讨

冯 猛

（江苏省盐城市农业行政执法支队，盐城 224002）

当前稻、麦种子生产经营活动中，由受托方对受托生产的农作物种子进行加工包装的现象比较普遍，2019 年12 月抽取了江苏省盐城市20 个受委托生产常规稻麦种子的单位（个人）进行抽样调查，结果发现受调查对象全部存在受委托加工、包装种子行为。无论是委托人，还是受托人，都认为委托加工、包装种子是合法行为。而且，就地委托生产者对委托生产的种子进行加工、包装并就近销售，可以节省来回运输成本，从客观上看，种子的委托加工、委托包装确实有现实性需求。

那么，委托加工、包装或者受委托加工、包装农作物种子合法吗？我们又该如何解决委托加工、委托包装的现实需求？以执法实践中查处的案件为例，分析种子委托加工、委托包装的合法性，提出应对建议，以期为种子执法提供参考。

1 典型案例

2019 年9 月，A 市农业执法人员在B 家庭农场开展执法检查，发现该家庭农场正在包装“XX 麦20”小麦种子。经调查，B 家庭农场没有取得农作物种子生产经营许可证，2018 年9 月，受具有种子生产经营许可证的C 种业科技股份有限公司委托，生产“XX 麦20”小麦种子1000 亩。为节约运输成本，C 种业科技股份有限公司同时委托B 家庭农场对委托生产的小麦种子进行加工、包装，包装好的种子存放在B 家庭农场，B 家庭农场根据C 种业科技股份有限公司的指令代为发货。

2 分析与讨论

2.1委托加工、委托包装种子的合法性分析

2.1.1种子生产经营概念的特殊性种子生产经营的概念与通常理解的生产经营概念不同。生产和经营这两个名词在社会化大生产之前，是作为同一名词来使用的，在社会化大生产条件独立之后，人们往往把生产过程和生产阶段称之为生产，把流通过程和购买、销售称之为经营[1]，因而通常理解的生产一般是指从原料到成品的过程，包含加工、包装；经营一般是指成品的购买、储存、销售。但种子的生产经营有其特定性，根据《农作物种子生产经营许可管理办法》三十条“本办法所称种子生产经营，是指种植、采收、干燥、清选、分级、包衣、包装、标识、贮藏、销售及进出口种子的活动；种子生产是指繁（制）种的种植、采收的田间活动”的规定，种子的生产限定于田间，仅指繁（制）种的种植、采收的田间活动，而田间活动以外的行为如干燥、清选、分级、包衣、包装、标识、贮藏、销售及进出口种子并不属于种子的生产行为。

2.1.2种子生产经营实行许可制度由于种子涉及到国家粮食安全，因此我国对种子生产经营实行许可制度，生产经营种子应当依法取得种子生产经营许可证。《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）第三十三条第三款明确规定，除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。也就是说，除了《种子法》规定的例外情形，任何行为主体从事种植、采收、干燥、清选、分级、包衣、包装、标识、贮藏、销售及进出口种子的活动，均须取得种子生产经营许可证，如果没有取得相应种子生产经营许可证，这些活动是不能从事的。

需要指出的是，《种子法》设定的种子生产经营许可，有两方面内容，一是生产、经营种子需要获得种子生产经营许可证；二是生产、经营种子要按照种子生产经营许可证的规定进行。不能片面认为种子生产经营许可仅是获得种子生产经营许可证。

当然，需要强调的是，上述需要许可的是种子的生产经营，当事人从事种植、采收、干燥、清选、分级、包衣、包装、标识、贮藏、销售等活动，是针对农作物种植材料（繁殖材料）。如果当事人活动对象（标的物）不属于种植材料（繁殖材料），不需要许可。

2.1.3申请企业应具备依附于种子生产经营许可证的特定条件为保障种子质量，《农作物种子生产经营许可管理办法》第六条明确要求申请领取种子生产经营许可证的企业，应当具有与种子生产经营相适应的并符合该办法规定条件的设施、设备、品种及人员。《农作物种子生产经营许可管理办法》第三十二条更是明确规定，该办法规定的科研育种、生产、加工、检验、贮藏等设施设备，应为申请企业自有产权或自有资产，或者为其绝对控股子公司的自有产权或自有资产。办公场所应在种子生产经营许可证核发机关所辖行政区域，可以租赁。对申请企业绝对控股子公司的自有品种可以视为申请企业的自有品种。申请企业的绝对控股子公司不可重复利用上述办证条件申请办理种子生产经营许可证。

从这些特定条件可以看出，取得种子生产经营许可证企业的设施、设备、品种及人员与该证具有依附性，即不允许申请种子生产经营许可证的企业如案例中的C 公司以不属于自己的设施、设备、品种及人员来申领种子生产经营许可证。同样，除了法律另有规定外，当然也不应该允许C 公司使用其许可证以外的设施、设备、品种及人员来从事该证所许可的活动。这也是《种子法》第三十三条第三款“除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子”及第七十七条第三项“违反本法第三十二条、第三十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：（三）未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子的”的立法意义所在。

2.1.4种子生产经营实行许可制度的例外当然，正如前述，法律针对前述某些特殊情况的种子生产经营也做了例外规定，《种子法》第三十八条规定，受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的，不需要办理种子生产经营许可证，但应当向当地农业、林业主管部门备案。

也就是说，就种子生产经营活动而言，法律仅对种子的生产和销售环节作出了允许他人代为（委托）的规定，其他环节如种子的干燥、清选、分级、包衣、包装、标识、贮藏没有允许委托。该规定体现了领证企业应具备的设施、设备、品种及人员依附于取得的种子生产经营许可证的立法意图。

2.1.5委托加工、委托包装种子的违法性分析从前面分析可以看出，加工、包装属于种子的生产经营活动，但是不属于种子生产。在种子生产经营活动全过程中，从法律层面来说，种植、采收、销售这3 个活动可以委托，而针对种子进行的干燥、清选、分级、包衣、包装、标识、贮藏等活动，必须依法取得种子生产经营许可证，并按照该证规定的内容从事种子的生产经营活动。

执法实践中，有观点认为，《种子法》并没有禁止委托加工、委托包装，法无禁止皆可为，C 公司委托B 家庭农场加工、包装种子是合法行为。

那么，委托加工和委托包装是不是法无禁止呢？答案当然是否定的。行政许可指的是，本来由法律普遍禁止公民行使这种权，但经过政府的行政许可后，该项禁止针对该公民被解除，该公民从而取得了行使这些权利的资格[2]。也就是法律普遍禁止的，许可才可为，没有经过许可的，许可内容皆不可为。相对于种子的生产经营，其各环节是被普遍禁止的，除委托生产、委托代销外，没有允许种子的干燥、清选、分级、包衣、包装、标识、贮藏等活动的委托，针对这些活动的委托，当然于法无据。

2.2委托加工、委托包装种子的法律责任分析基于委托加工、委托包装行为不符合《种子法》的规定，双方就委托加工、委托包装的约定不产生行政法上的效力，应按照《种子法》有关规定依法追究法律责任。

执法实践中，委托加工、委托包装种子存在两种类型：一是委托有证生产经营单位生产、加工、包装种子；二是委托无证生产者生产、加工、包装种子；现就该两种类型分析各自法律责任。

对于委托有证单位生产、加工、包装种子，如双方取得的种子生产经营许可证类型相同（如都是C证），委托方构成不按照许可证规定生产经营种子行为（如超出有效区域等），受托方可能涉及侵犯品种权以及不按照许可证规定生产经营种子行为（如包装的种子标注的企业名称与其取得的种子生产经营许可证上的名称不符等），也可能构成无证生产经营种子（因为受托方主、副证上没有受托加工、包装的种子等）。如果双方取得的种子生产经营许可证的类型不对应，则还构成不按照许可证规定生产经营种子行为（如生产经营范围不符等）。

对于委托无证的生产者加工、包装种子的，委托方如案例中C 公司构成不按照许可证规定生产经营种子行为（如超出有效区域等），受托方如案例中B 家庭农场并不具备法定的加工、包装资格，属于无证生产经营种子行为。

2.3种子委托加工、委托包装对种子市场的负面影响在执法实践中，有的种业公司购买了某个种子的品种权后，就在该品种主销区寻找一个或几个生产者，委托生产种子，委托生产合同中同时约定由委托方提供包装袋，受托人将生产出来的种子进行加工、包装，包装好的种子就存放在受托人处，等待委托方的指令发货。这种模式仅仅是保护了品种权人的利益，忽视了种子质量的保护，客观上误导种子生产经营者只关注自己是否因侵权被追究责任。

实践中还发现，大多数的委托方并不能将委托生产的全部种子收购。笔者查处过一起违法生产经营种子案件，委托方预约的生产种子数量是50 万kg，但是合同中仅约定受托方加工、包装15 万kg，剩余的35 万kg 怎么处理没有约定，受托方为了减少损失，只好铤而走险卖白皮袋种子。

2.4允许种子委托加工、委托包装的可能性分析

2.4.1种子委托加工、委托包装的现实性需求在认识到委托加工、包装种子的违法性同时，也应该看到现实需求的一面，应客观分析它的成因，找到解决办法。

客观上来说，法律允许了委托生产，就要考虑委托生产的种子处理问题。按照《种子法》的立法意图，种子生产经营各环节均需要获得许可，考虑到部分特殊情形的制种（如杂交种子的生产），法律例外允许了委托生产。按照《种子法》整体立法逻辑，从体系解释的角度，要求委托方在受托方种子生产出来后，将受托方生产的种子全部运到委托方许可证允许的地点，在符合许可条件的场所，使用符合许可条件的设施设备，由特定人员进行下一步的精选、加工、包装等活动。但是在实践中，委托方并不可能做到这一点，种业公司购买了某个种子的品种权后，在该品种主销区寻找了生产者，生产出来的种子就地加工、包装、销售，可以节省一大笔运输成本，既省钱又省心。因此，从企业经营成本的角度来看，委托方需要对异地委托生产的种子委托受托方进行加工、包装。

2.4.2现行农资法律规范关于委托加工的规定现有农业法律规范中，农药和饲料、饲料添加剂允许在特定条件下委托加工、委托包装。

如《农药管理条例》第十九条设定了委托加工农药的规定，委托加工农药的，委托人应当取得相应的农药登记证，受托人应该至少取得相应范围的农药生产许可证[3]。该条例第五十二条第四款还对违规委托规定了相应法律后果，委托未取得农药生产许可证的受托人加工农药，对委托人和受托人均依照未取得农药生产许可证生产农药的规定处罚。不仅如此，《农药标签和说明书管理办法》还对受委托生产的产品标签是否标注受托生产者的信息，也进行了明确的规定，如委托加工或者分装农药，应当在标签上标注委托人的企业名称及其联系方式、农药登记证号、产品标准号，受托人的农药生产许可证号、企业名称及其联系方式[4]。

2.4.3允许种子委托加工、委托包装的可能情形如果受托方具有与委托方同样的种子生产经营资质，意味着受托方具备了委托方生产经营种子的设施、设备、品种及人员条件，从客观条件上可以保证受委托加工、包装的种子与委托方自己加工、包装种子具有同质性，在不涉及品种权的情况下，可以保证加工、包装的种子质量，而且若种子标签上标注了受托方的信息，也满足了消费者的知情权。因此，允许具有相同类型种子生产经营许可证的种子企业之间委托加工、委托包装是可行的。

3 结论与建议

综上所述，在现行种子法律框架下，无论何种形式，农作物种子的委托加工、委托包装均是违法行为，委托生产方不能违反种子生产经营许可证的规定委托加工、委托包装农作物种子。

建议由有关部门参照农药、饲料的法律规定，对种子委托加工、委托包装进行补充性规定或者解释，允许具有相同类型许可证的种子生产经营者之间委托加工、委托包装种子。