晋冀鲁豫边区农贷运行特色及制度绩效

2020-12-18 04:15戴建兵毛海斌
安徽师范大学学报 2020年6期
关键词:绩效

戴建兵 毛海斌

摘 要:为坚持持久抗战、支援战争,晋冀鲁豫边区政府响应毛泽东“发展经济,保障供给”的号召,以冀南银行为主体,开展极具针对性的农业贷款,逐步构建系统农贷制度体系,并结合农业生产及时拓展春耕、冬贷、种子和水利等专项业务,解决农业生产资金和生产资料匮乏问题,扫除了农业生产发展中的掣肘。整体上,农贷坚持以贫苦农民为主要服务对象,以扶助生产为中心任务,专项业务专款专用和应急救灾特点明显,使农村生产条件得到切实改善,有力促进了边区农业生产恢复发展。

中图分类号:F129文献标志码:A文章编号:1001-2435(2020)06-0072-08

关键词:晋冀鲁豫边区;冀南银行;农业贷款;绩效

Abstract: In order to sustain and support the Anti-Japanese War, under the records of Mao Zedongs fundamental principle of “developing the economy and ensuring supply”, the government of the Shanxi-Hebei-Shandong-Henan border region had led the Bank of Jinan to launch extremely targeted agricultural loans and gradually build a systematic agricultural loan system. In combination with agricultural production, the special business of spring tillage, winter loan, seed and water conservancy had been expanded in a timely manner to solve the shortage of agricultural production funds and means of production, thus removing the constraints in agricultural production development. On the whole, the agricultural loans insist on serving the poor farmers as the main target and supporting production as the central task. The features of grant for special use and emergency relief was obvious, so that the rural production conditions had been effectively improved, and the resumption and development of agricultural production in the border areas as well.

抗日战争时期,晋冀鲁豫边区地跨四省,覆盖人口2 800万,是华北敌后最大的根据地。根据地主要集中在农村,因为承受着日伪及国民党军事与经济的双重封锁,农业生产资金和生产资产资料匮乏。为恢复和推进边区农业生产,边区政府领导冀南银行实施农贷,出台《农业贷款办法》等制度和多个专项办法,缓解了农民生产资金匮乏问题,保持农业经济稳定发展效果明显,同时有力支持了持久抗战。其农贷政策有着鲜明的指向性,也具有典型性,相关研究尚不充分。整体上而言,边区农贷坚持以贫苦农民为主要服务对象,以扶助生产为中心任务,以应急和救灾为重点,农贷体系趋于完善,制度绩效明显。本文在已出版资料和相关研究基础上,依据档案等资料进行梳理和总结分析,不当之处敬请指正。1

一、冀南银行:农贷实施主体

制度是政策的体现,也是政策落实的保证。晋冀鲁豫边区农业贷款制度主要由边区政府和冀南银行制定,各地和分支行也会根据实际制定临时局部性的办法。成立于1939年的冀南银行是农贷政策的执行主体,它承担了绝大部分农贷工作。冀南银行的农贷工作大致经历了冀南行政主任公署、“冀太联办”(冀南、太行、太岳行政联合办事处)和晋冀鲁豫边区政府三个时期。经过不断努力,农贷制度逐步走向完善,并显现出其向贫农倾斜,集中于救急救灾的特色。

(一)冀南行政主任公署时期(1938年8月—1940年8月)

冀南主任公署时期,是边区农贷的初创时期,农贷主要解决农民贷款难、利息高问题,基本上厘清了贷放对象、贷放方式和贷放种类。边区民主政权初步建立后,恢复和发展农业是巩固扩大政权的主要任务,因此冀南银行成立后,成为农贷的实施主体。其制定的第一个营业办法中即明确开展农贷业务——农村低利贷款,随后又将农贷细分为“农业贷款”和“救灾贷款(同农村低利放款)”。抗战初期边区借贷利率一般3—5分,存在各种形式高利贷,且普通农民难贷到款,实行减租减息后虽然民间借贷利率下降,但相比银行农贷低利率仍有差距。这一时期,农贷业务形式上初步明确贷款利率、期限和方式,虽然在帮助农民解决生产困难,打击高利贷,调剂农村借贷关系等方面发挥了一些作用,但从农贷方针检查看,只是笼统的提出了“举办农村低利贷款以利发展农村经济”的口号。[1]495此时农贷业务仅作为银行放款的一项业务,尚未单独分列。

1939年10月颁布的《冀南银行营业项目及办法》中有最早的农贷管理办法。该办法对农村低利放款作了具体规定,包括利率、贷期和抵押品等方面。期限分1个月、3个月、6个月、9个月和1年五种。50元以下每月每元利息4厘,特别贫穷或遭灾惨重可再减或免息,50至100元、100至200元、200至300元利率分别是5厘、6厘、7厘,300元以上另议。农民借款需合作社或农会等团体介绍及担保,50元以上除取得保证外需交抵押品。抵押品分三类:一是金银首饰、生金银及商号股票与政府发行公债等有价证券,市价150至200元可抵借100元;二是布匹、棉花、粮食、花生、油类、牲口等,估价200至300元可抵借100元;三是生产工具及土地等不动产,估价350元以上可抵借100元。2为更全面满足农业发展需要,农贷种类不断丰富。1940年,冀南银行的《各项业務营业办法》对农业放款、救灾贷款等涉农贷款作了更为详细的规定。一是农业放款,包括公营农业和私营农业两类,分6个月、9个月和1年三种(月数可变),月息公农6厘、私农7厘;二是救灾贷款,分1个月、3个月、6个月、9个月和1年五种,月息5厘。3贷款手续、抵押品抵借数额和逾期不还的处理办法,与上述1939年冀行营业办法中规定基本相同。上述两项规定的出台,标志着晋冀鲁豫边区初步建立起较为完善农业信贷体系。

(二)“冀太联办”时期(1940年8月—1941年9月)

随着冀南、太行、太岳三区合并成立行政联合办事处(简称“冀太联办”),边区范围迅速扩大,发展生产成为巩固政权更为迫切的任务。1941年大扫荡使农业生产遭到严重打击,急需资金恢复。为此,边区政府制定了专门的生产贷款办法,农业贷款成为相对独立的一项业务,并初步明确了贷款使用范围和对象。“冀太联办”于1941年2月制定了《生产贷款办法》,农贷项目是其中最为主要的内容。相对此前银行规定的农贷业务,该办法明确了在贷款数额分配上农民所占比例高于单位、部队农业生产的原则,支持鼓励农民发展生产。在办理程序上,规定除机关生产外,贷款需村级委员会证明和保证人,农业合作社借款不得超过股金总数,水利贷款只限于较大工程,农民劳动互助小组、开荒队、极贫抗属及灾民借款应确定最高额并尽量普及。该办法突出特点是,公营相对私营来说贷款分配比例小且利率低,农业公私贷款分配比例是1/10、9/10,利率公营6厘、私营7厘等。1虽然这一时期农贷政策体系逐步完善,农贷支持农业发展的政策依据更加完备,但是,此时的农贷兼用一般银行信贷与专项的生产贷款两种形式,针对性并不强,农贷支持农业生产效果还不是特别明显,只是起到了一定的辅助性作用,这说明当时边区政府扶持农业力度不够。因为农业生产没有得到显著发展,使边区工商业的发展也受到制约,边区政府逐渐意识需要出台专门支持农业发展的贷款政策,切实为农民提供必要的资金保障。

(三)晋冀鲁豫边区政府时期(1941年9月—1948年8月)

1941年9月晋冀鲁豫边区政府成立后,根据地范围不断扩大,政权相对更加稳固。但是,日伪连年扫荡和1942、1943年旱蝗灾破坏,农业发展受到严重影响。为战胜困难、发展生产,结合毛泽东1942年底提出的“发展经济、保障供给”方针和党中央“自己动手、丰衣足食”的号召,群众性的农业生产和救灾成为全区性的重要工作。为适应这一时期边区经济建设对发展农业生产的需要,1943年3月边区政府颁布《农业贷款办法》,这是一部专门农贷制度办法,从此农贷有了单独的、系统的实施办法。该办法将农贷分为春耕和水利两种,前者利率为月息7厘,后者年息7厘;春耕贷款期限为8个月,由阳历3月15日至11月15日;水利贷款数额较大的可分年偿还,不得超过4年。为提高农贷有效性,办法限定了贷款用途,春耕贷款以农具、种子、耕畜3项为限,水利贷款以开渠、修滩、购置水车之用;贷款对象为贫苦农民,抗属中受重灾的农民等有贷款优先权。2

抗战胜利后,冀南银行提出贷款工作方针是,“结合大生产运动发展农、工、副业的总方针发放大量的生产贷款”,“在贷款使用上应以农业生产为重点,农业生产有基础的地区应以手工业为重点”。1945年冬,冀南银行从涉县迁到武安县城。1946年3月,又迁到邯郸,银行工作开始涉及城市金融业务。为满足日益增长的农业生产资金需要和加强银行制度建设,银行重新修订了各种营业简章,其中对农业类贷款对象、用途、利率、期限及手续等规定作了调整完善。1946年9月,颁布《冀南银行各种营业简章》,其中对放款业务作了新的分类,将农业贷款和水利贷款分开单列。关于农业贷款,规定以生产最困难的贫苦农民为主,可按实际需要贷款置买农具、牲口、种子、肥料等;利率月息1分5厘至2分,期限半年到8个月,最多不超过1年,期间可随时归还,按实际月数计息;需采取连环保办法。对于水利贷款,规定与水利建设有关的修滩、修渠、筑闸、垒堤、疏河、打井、造水车等均可申请,利率与农贷同,期限6个月到1年;需专署以上政府证明及介绍。3

从以上边区农贷三个发展阶段可以看出,边区农贷逐渐成为相对独立的制度体系,体现边区对农业生产的重视与扶持。同时,采取倾向贫困户和合作社的政策,将春耕和水利作为投放贷款的重点,以保证生产和生活的基本需求。需要指出是,虽然边区农贷特别强调农贷使用对象以农民特别是贫民为主,中农、富农和地主曾有疑议反对,但是,在实际执行过程中,较好坚持了以贫农为主,一定程度上照顾中农的原则。

二、专项农贷:晋冀鲁豫边区农贷的主要构成

虽然边区政府和冀南银行非常重视农贷工作,先后出台了一系列规范性制度文件,保证了日常农贷业务有章可循,但由于战时环境和落后经济基础的制约,这些制度若没有较强针对性,也难以发挥有限资金的最大效用。在边区政府农贷政策指导下,为增强农贷资金服务边区农业发展的有效性,根据不同时期、不同情况,各地及时出台了多种类型的专项农贷,体现了农贷政策的针对性和灵活性。如以春耕、冬季、种子、掘井、救灾和水利等形式出现的单项农贷,这些资金专款专用,有效满足了应急与救灾的资金需要,保障根据地农业生产的发展。根据专项农贷服务内容和使用性质相近原则,大体可分为以下几种类型。

(一)春耕和冬季贷款

一年之计在于春,春耕是农业生产最重要的部分。当时农民春耕经常因缺少资金而导致生产困难,为此边区政府曾多次专门制定春耕贷款政策。如为解决1942年日伪扫荡和灾荒造成的农民春耕生产困难,太行区制定了《一九四三年春耕贷款办法》,规定抗属及受灾最重的农民有优先贷款权,农民贷款以户为单位或自由结合小组合贷合用;用途限于购买春耕急需的耕畜、农具(或开设农具工厂)、肥料(或买羊)与种籽等,期限为10个月,利率为月息7厘。[2]894为有针对性使用春贷资金,各专署根据实际情况实行贷款资金分配办法,如太行区第五专署1943年1月发布《关于颁发春耕贷款分配的命令》,当年分配涉县25万元、磁武17万元、林县18万元、偏城4万元、安阳5万元,分三期,每次领用三分之一。[5]34解放战争时期,为促进农业生产发展,各区继续发放春耕贷款。1946年3月,太岳区行《关于发放春耕贷款的指示》,提出贷款原则是帮助贫苦農民解决生活困难、建设家务和有吃有穿,贷款面一般不超过现有户数的25%,但灾重和个别贫瘠地区可增加一些。为保证贷款用到实处,要求产米区主要用于购买耕牛,其次是农具、肥料;产麦区主要是肥料,其次是牲畜和农具;灾荒区,因生活困难除进行农业生产外也可买米吃。此外,规定期限一般不超过本年12月底,可分期偿还、改换契约,3个月交息一次。[3]1249-1250

除春耕外,对冬季生产也适当地予以支持。为扶助农民冬季副业生产,冀南银行专门发出《关于冬季贫困户生产贷款指示》,要求新增贷款必须全部贷给贫困户,原贷款对象非贫困的要逐渐收回转,贷给贫困户,以解决冬季副业生产困难。同时提出,为加速资金运转,争取每一贷户做到翻腾(流动)两次到三次,可延长贷款期限,不机械限制用途,从而使农闲就农忙,以副业补农业,繁荣边区经济。1如太行第六分行1946年初发出《冬季生产放款工作布置》《冬季生产放款工作布置补充指示》,指出贷款主要投放于新解放区,贷给发动起来的新解放群眾和新老区组织起来的群众,照顾未组织起来的基本群众,用于解决生产困难。21946年2月,涉县财经委发出《为指示冬季生产贷款之应用由》,指出贷款要发给有组织(互助组)的基本群众,主要用于制造与购买各种农具,以服务大生产运动。3为更好支持大生产,各区经常追加冬季贷款。1947年12月2日,太行区行发出《增发冬季生产贷款的命令》,增拨冬季生产贷款3万万(亿)元。4

(二)种子与掘井贷款

战争和灾荒对农业生产造成的较大问题之一是缺少种子,除在边区《农业贷款办法》和银行1946年《营业简章》中明确农贷可用于购买种子外,还有针对性地开展专门种子贷款,发放专项资金和种子实物弥补。1943年,为解决种子困难,除发放种子贷款外,边区政府还购买了29万元的种子直接贷给群众。[1]4601943年8月,太行第一分行局发出《关于荞麦种籽贷款手续问题的联合命令》,以26万元购买荞麦220石贷给群众,具体分配额为赞皇80石、临城45石、内邱45石、昔东10石、待定40石。51947年10月,冀鲁豫区行发出《关于集中力量进行麦种贷款的指示》,为帮助翻身贫苦群众和沿河受水灾较重地区群众及时获得麦种,决定发放麦种贷款,要求各级行(所)将现有资金部分或全部投入麦种贷款。为此,区行增拨2万万(亿)元供各分区使用。[4]88

为保证灾荒期间掘井以供浇地耕种,鼓励群众在灾荒期间生产自救,还专门通过掘井贷种贷粮办法,发放种子实物贷款。如1943年2月,冀鲁豫行署颁发《春耕掘井种植早苗种子贷款办法》,目的是推广掘井及种植早苗,以工代赈救济灾民。一是早熟种子贷款,规定重灾区掘土井每眼贷给10亩至20亩地的早苗种子,掘一眼砖井贷给30亩至50亩早苗种子,单户掘井贷给总量酌情减少,贷款方式按种子市价拨款,由灾民自行采购;贷款数目,以平均每家种2亩早苗为度。要求贷款10月底还清,灾区视情况可分期偿还或延长贷期,非灾区不得拖欠。二是掘井贷粮为定期无利贷款,主要贷给灾民合作社社员用于掘井,规定灾民以合掘为原则,每村以两眼为限,合掘井的有贷款优先权;无论轻重灾区,每掘井一眼贷给谷子30斤;重灾区每掘砖井一眼贷给谷子300斤,轻灾区200斤,修井的贷粮数目不超过新掘井三分之一;非灾区每眼砖井贷给100斤,每村一眼为限。[5]149—151至1943年3月,冀鲁豫区行已发放上述各种类型贷款70万元。[6]244

(三)救灾贷款

1942至1943年边区遭受五十年未遇旱蝗等灾,接着还有洪水肆虐,大部分农业收成平均只有二至三成,少数地区甚至颗粒无收,灾民达156万人[7]6,边区政府和冀南银行为此多次发放专门救助贷款。1942年遭遇旱灾,边府于10月颁布《旱灾救济贷款暂行办法》,暂拨贷款10万元,要求根据灾情轻重和人口多寡比例分配,只贷给灾民,不得挪用;1至4口之户每人最高50元,5口以上每人最高30元;8个月为第一期,13个月为第二期,第一期确无力偿还可延至第二期;为照顾灾民,此贷款无息。1冀鲁豫区为做好灾民救助工作,1943年颁发《灾民贷款办法》,一是灾民小贩贷款,为短期低利贷款,利率不超过月息1分,每3个月为一期,期满本利偿还后可重借。二是灾民合作社贷款,为定期无息贷款,要求当年9月底还清。[5]243—2441947年8月1日,为增加灾区渡荒资金,太行区行发出《增拨受灾区生产渡荒资金的命令》,增拨贷款资金5千万元,用于渡荒生产的水利、煤业、运输生产。2为确保资金用于实处,8月23日又发出《增拨渡荒低利贷款的命令》,要求贷款全部放于受灾区,对象限于贫雇农,利率均为月息8厘。3

(四)水利贷款

水利设施是农业生产的重要基础保障,为加强农业水利建设、增产丰收,边区政府1943年9月发出《关于太行区下年度生产贷款的决定》,提出发放水利贷款300万元,要求贷款结合水利工作,以开小渠、打井、造水车和小规模修滩为主。10万元以上工程须经边府批准,10万元以下经专署批准向银行贷款,规定1943年10月至1944年6月分期贷放,贷期不超过1年,并分配了各专区贷款额度。41943年12月,太行区第五专署发出《水利贷款分配的指示》,该分区水利贷款90万元,除拨付漳南大渠20万元外,分配涉县25万元、磁武15万元、林北20万元、安阳10万元,用于冬春开渠、修滩、打井、修水车等。[6]69

考虑到农业水利建设的公益性,边区还特别给予政策优惠。1945年1月,边区财经会议决定,1943年11月1日发放的水利贷款,如在4月底前还清的,一律按60%归还本金,如过此期全部还本,且在办手续前需将利息全部付清;1944年10月1日以后已经归还本息者,退本40%。[8]3721945年2月,为执行此优惠政策,第六分行发出《为定期完成水利农贷减免办法的指示》,为争取4月底前完成减免工作,要求各县银行办事处将通告翻印,广而告之;由政府发动各村成立还款小组,互助还款。5

三、应急与救灾:晋冀鲁豫边区的农贷绩效

农贷经营的根本目的是发展农业生产,通过帮助农民解决生产实际困难,促进农村经济建设。实践证明,边区农贷资金的重要作用在农业生产发展中得到了切实体现,首先在使用对象上覆盖了农村广大贫下中农,其次农贷资金在各类贷款中的较大占比是基础保障,然而这些最终都体现在农业生产条件的改善上。可以说,边区农贷绩效是非常明显的,在贷款对象、贷款用途上有针对性,将农业发展中最需要提供资金支持的春耕、水利、救灾作为重点,保证农业生产正常进行,强有力地支持了根据地经济建设,稳定了社会秩序。

(一)农贷覆盖面的估算

对于农贷绩效的考量,其使用对象是否恰当以及覆盖面是否广泛是重要标准,这不仅体现在农贷制度中,从边区各地检查材料看,农贷发放确实做到了有的放矢。从时间和地区看,太行区1943年至1944年贷款检查指出,1943年抽查的3个地区贫农贷户占比均在53.46%以上,最高为80.6%。[1]467-168

从贷款额比例来看,贫农占比多数大于中农,体现了农贷坚持以贫农为主的原则,当然也照顾到了中农。这在1945年部分地区农贷检查中也有体现。详见表2。

解放战争期间农贷对象覆盖情况趋于一致。如太行区行1946年上半年农贷总结指出,貸款对象主要是赤贫和贫农,中农次之,富农很少。[1]509冀南区行1946年8月农贷工作报告指出,贷款阶层和数额主要集中在赤贫和贫农,如三分区赤贫和贫农户数占88.14%,数额占88.25%。[1]5271946年下半年太行区邢台、高邑16个县农贷发放统计,贫农占71.6%、中农占28.4%。[1]533太岳区行1947年8月工作报告指出,当年贷款对象多数是翻身后的中农、贫农,富农只有几户。[3]12081948年上半年,太岳春贷对象主要是中农、贫农,较好满足了贫苦群众发展生产的需求,如晋城四个区贫农户占45.8%、户均资金占66%,中农户占54%、户均资金占33.9%。[3]1224

(二)农贷资金的供给量估算

农贷支持农业生产,资金是保障。为保证农贷资金使用的重要地位,边区和银行不断调整增加贷款额度。1943年7月冀行分行主任联席会议决定,当年贷款工作方针以生产为主,扶植、发展及刺激农业生产,加强农村经济建设。同时,确定太行区贷款总数为2200万元,其中农贷900万元、占40.9%,水利300万元,占13.6%。[2]8031944年,太行区对各分区生产贷款进行分配,其中农业和水利贷款2 990万元,占总额4 460万元(未列商业贷款)的64.2%。1解放战争时期,边区农贷力度进一步加大。1946年全区贷款共发放11.2亿元(包括旧欠),其中农贷6.1亿元,超过全部贷款数一半。[1]124据统计,1939年至1948年全区共发放各种贷款100余亿元,其中农贷占22%,水利、合作贷款占12%,三项合计占34%。[7]18

(三)农贷的应急与救灾效果

边区政府农贷主要目的在于解决农民在生产和救灾中所急需的生产资料。总体上看农贷用途是基本合理的,有较强针对性。如太行区1943年抽查左权四区8个村,农贷用途是农具、牲口、种子和耕地,分别占77.68%、12.5%、4.76%和5.06%。详见表3。具体而言,集中体现以下二个主要方面。

第一,农贷解决农具和牲口短缺问题。抗战时期,农村耕牛普遍不足,春耕时到处可见人拉犁现象,农贷对解决耕牛等生产工具的困难,起到了“雪中送炭”的作用。[7]191947年上半年,冀鲁豫区南峰马庙村44户获贷款65.5万元,买牲口11头,用牛犁地每亩地产麦2斗,比人掘地多1斗左右。[1]546-5471946年下半年,太行区沁源安乐村113户中75户获得贷款,共17.7万元,购买15头牲口及40余件农具;安泽北平村158户,105户获贷款20万元,购买18头牲口、150余件农具。[1]533据不完全统计,冀鲁豫区8个县1947年上半年通过贷款增加耕牛1 037头。[1]5461948年,农贷使太岳5个县共增加牲口5千头以上。[3]1226

第二,加大对救荒贷款投放力度。1943年,太岳区调剂2 000万石粮食,由银行贷款400万元救灾。安泽县马壁村杨青山家因无粮食,老人孩子眼看就要饿死,银行贷给他1 000元,他买了一头毛驴搞运输赚运脚费,不仅解决了吃饭困难,还促进春耕养蚕,秋天又买了1头牛和2亩地。 [7]306-307针对1943年的灾荒,全年发放的用于赈济冀南区的粮款有:春耕贷款135万元、贷粮45.45万斤,秋雨之后又贷出麦种190万斤等;1943年至1944年,太行区贷款2 000万元用于救灾。[9]411-4121944年春,漳河两岸青黄不接,地主借粮“借一还五”“借一还八”,对此冀南区三分行发放“指麦贷款”,以实物发放,借一斗还一斗二,这也打击了高利贷对农民盘剥。[10]33

农村生产条件的改善,对恢复和促进边区农业生产起到了积极促进作用。开荒方面,1944年磁武27户3个小组,贷粮后开荒73亩,刨熟坡76亩,垒堰24条;平东2个村80户,贷粮后开荒171亩,修滩1亩半,修壑2道。 [11]646水利方面,济源三区1947年获银行贷款200万元,修复广惠渠,使5 000亩地变为水田。[12]600

总体看,晋冀鲁豫边区农业贷款的运行,依靠一系列制度规定和专项贷款办法,有力支持了边区农业生产发展,取得了扎实的成效。不过,期间也出现过贷放重点不够明确、垄断贪污、平均分散、群众浪费和投机取巧等失误。对此,边区和银行及时总结研究改进,通过及时灵活回笼资金、组织农村信合组织联合发放和建立区村业务员与借贷所等措施,最大程度提高借贷安全和效果,赢得了老百姓的拥护和爱戴。边区农贷特别注重以贫农和赤贫群众为主要对象,最大程度地为他们“雪中送炭”,帮助他们解决最为迫切的困难。边区的农贷基本运行顺畅,有较强的针对性,并有着明显的制度绩效,不仅使根据地农业生产和社会经济得到了极大的进步和发展,更强有力地组织和动员了贫苦农民,强有力地支持了战争。

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责任编辑:马陵合

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