政府投资项目代建制管理存在的问题及应对策略研究

廖鸣秋（深圳市罗湖区建筑工务署，广东 深圳 518000）

0 引 言

代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的代建单位来负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后再交付使用单位的制度[1]。代建制作为项目管理的一种新制度，能有效解决政府投资项目实施过程中存在的主体监管空缺、专业不精、效率低下等问题，近年来已逐渐应用于政府投资项目管理过程中[2]，但由于相关配套管理办法不足和代建制自身存在的问题，其在国内的研究和应用尚处于探索阶段。

当前，政府投资项目代建制管理，特别是代建制管理存在的风险已引起了许多学者的关注。例如：王志东等[3]评价了政府投资项目代建制运行中的资金管理风险并提出了相应的管控策略；王华等[4]聚焦于非经营性政府投资项目代建制管理的风险。此外，还有学者探讨了政府投资项目代建制管理过程中存在的问题及应对策略。例如：于杰娜[5]梳理了代建制推进中的成效与不足，并且提出了深入推行代建制管理模式的相关政策建议；卢克[6]通过实际项目总结了代建制在建设过程中面临的问题及其成因，并且有针对性地提出了解决方案。

对已有文献进行系统梳理，我们不难发现，有关政府投资项目代建制管理的推进正处于不断探索的阶段，代建制管理存在的问题及应对策略是当前探索的主要热点内容，但现有的研究仍存在以下两个方面的不足：一是政府投资项目代建制管理存在的问题往往是基于单个案例或者现有的研究总结提炼出来的，导致所得到的研究结果不够科学和全面；二是针对代建制管理存在的问题所提出的应对策略和建议缺乏针对性，导致可操作性不强。

基于此，笔者选取了 6 个具有代表性的政府投资代建项目作为研究案例，对相关负责人进行访谈，系统梳理和总结了政府投资项目代建制管理存在的六大主要问题，并且提出了相应的应对策略。本项研究工作旨在为政府投资项目代建制管理提供可复制的经验和做法。

1 典型案例

为系统和全面地梳理现阶段政府投资项目代建制管理存在的问题并提出有效的应对策略，笔者选取了 6 个典型项目作为研究案例，较为深入地对这 6 个典型项目的 18 位相关负责人进行了访谈。这 6 个典型案例包括 3 个房屋新改扩建类项目、1 个市政交通类项目、1 个城市环境提升类项目和 1 个环保水务类项目（见表1）。为了保证研究结果的可靠性和准确性，每个典型项目又分别选取 1 位来自委托单位、代建单位和监理单位的相关负责人进行访谈。

表1 典型案例信息

2 政府投资项目代建制管理存在的主要问题

通过对 6 个典型项目相关负责人的访谈，笔者系统梳理出了政府投资项目代建制管理存在的六大主要问题，即代建制项目启动前提条件不明确问题，代建项目管理主体问题，代建单位合法地位问题，代建项目工期、质量、安全、投资问题，代建项目资金支付流程问题，监理单位委托问题。

2.1 代建项目启动前提条件不明确问题

研究发现，代建项目普遍存在启动前提条件不明确的问题。在项目启动初期，发起单位提出的建设需求往往不够明确，导致建设工程的具体范围、内容、规模、标准和周期等会多次发生变更。同时，投资估算由于未经专业人员测算，致使估算结果不够科学和严谨。通常，代建单位重新协调发起单位（业主或使用单位）开展需求研究工作时，普遍存在多次增减或更改建设需求的情况。例如，某小学新建工程项目在完成概念设计后，为响应教育局提出的“创办精品教育”的号召，向代建单位提出了更高的办学要求，不仅更改了学校名称，而且全部推翻了已有的设计方案，并且重新组织开展设计方案竞赛。项目定位的拔高使得项目的规模和装修标准大幅提高，直接导致该新建工程项目的概算超出了可研估算的 10%。

由于多个项目的需求存在交叉重叠问题，代建项目启动的前提条件不明确。此外，部分项目涉及地块合宗、法定图则调整、河道蓝线、生态控制线和征地拆迁等问题，致使代建项目推进缓慢。例如：某派出所原址拆除重建工程项目涉及河道蓝线问题，因用地范围不明确而无法开展前期工作；某小学拆建工程用地涉及二级水源保护区，并且项目用地全部位于基本生态控制线内，导致城市建设主管部门直接下发用地不予行政许可决定书。上述问题的存在，导致委托单位或代建单位需要耗费大量的时间开展前期论证工作，或者在代建工作开展后需要多次进行需求调整；甚至是需求虽经专家论证，但由于方案不可行，导致代建方案需要多次申报而造成的重复工作。此外，需求不明确往往会导致代建单位开展工作后，可研估算和初设概算远超过代建项目启动之初的投资匡算，进而导致资金难以把控，使得同一种工作性质的合同须多次签订，造成政府投资浪费，并且面临工程审计风险。

2.2 代建项目管理主体问题

目前代建单位无资质设定标准。委托单位在招标投标阶段建立代建企业预选库时，往往会倾向于选择注册资本大、工程业绩突出和获奖次数多的大型企业，但这类企业中标后往往不直接参与项目管理。例如：代建企业预选库中的部分房地产企业类单位为平台公司，它们只组织招标投标业务；还有部分单位的总公司为境外公司，它们无法在境内直接参与项目管理，只能委托其子公司进行代建管理工作。政府管理部门明确提出，预选库中的代建单位下属的全资子公司或控股子公司属于代建单位的关联企业，与代建单位不属于同一法律实体，不适用于预选库管理办法的相关规定。因此，在实施过程中，各行政审批单位对于授权子公司的代建主体行为均不认同，导致代建单位无法及时完成相关工作的审批程序。

2.3 代建单位合法地位问题

政府投资项目实施代建制的主要目的，是借助代建单位的专业和经验等优势来有效推进项目。代建单位在不违反法律法规的前提下，可以充分发挥企业灵活性强、管理经验丰富等优势管理好项目。但是在实际操作过程中，代建单位仍受到诸多行政审批制度的限制，许多流程仍然需要通过委托单位才能继续推进，如可研概算批复、施工占道审批、用电报装、施工报建等许可手续。这不仅降低了代建单位的整体效率、加大了时间成本，还增加了委托单位的工作量，违背了推行代建制的初衷。因此，代建单位在项目管理过程中难以真正起到代为建设的作用，对外协调的任务还需委托单位出面协调处理，造成了工作事务没有减少、工作责任也没有减轻的局面。

2.4 代建项目工期、质量、安全和投资问题

代建项目在工期、质量、安全和投资等方面存在以下问题：第一，项目无施工图纸，通常按照方案图进行施工，导致工程质量难以保证；第二，施工图未及时审图，先施工后审图的程序导致审图时发现的设计缺陷和违规问题难以整改；第三，部分项目未签订合同，难以实现有效的合同管理；第四，部分项目未办理施工许可证。研究发现存在以上问题的代建项目均属于年初接收、年底要求完工的代建项目，其工期远比正常项目周期短，存在边勘察、边设计、边施工的现象，工程质量、安全和投资控制均难以把控。

2.5 代建项目资金支付流程问题

目前，代建项目申请款项的流程为：委托单位与代建单位、第三方监管银行签订监管协议→委托单位向财政局申请款项→财政局划款至监管账户→代建单位提出申请监管账户内工程费用→委托单位审批→监管银行凭划款指令付款→工程款支付资料送国库支付中心。由于监管账户是代建单位为开户人开设的银行账户，通常以年度或季度为单位一次性申请款项；一旦代建单位产生自身信用问题或陷入司法纠纷，银行将直接冻结以代建单位为开户人的所有银行账户。这就使得监管账户中的政府资金存在安全隐患。如果按照以上流程申请款项，所耗费的时间要比一般项目长，同时所需资料冗余，这完全背离了设置监管账户的初衷。此外，部分代建项目签订的服务合同数目较多，委托单位在审批用款资料时，申请流程与一般项目一致，导致委托单位财务审核人员人手不足，使得工作量急剧增大。例如，某金融商业区灯光夜景提升工程项目的施工分 10 个标段，监理分 3 个标段，各项服务合同共计 30 余项，意味着用款资料的审核需要花费大量的人力物力，在很大程度上加大了代建项目的管理难度。

2.6 代建项目监理单位委托问题

由于政府在探索阶段对代建制管理不确定性的忧虑，以及对代建单位管理方式与传统管理方式的区别存在审计、巡查方面的担忧，为了避免工务署出现“一代了之”的思想，有些代建项目要求工务署作为委托单位，通过招标投标确定监理单位，直接与监理单位签订服务合同。这样，施工管理现场出现了两个被委托人，代建制与监理制的兼容性问题暴露出来：代建单位和监理单位之间的权责关系不清，现场管理职责容易出现相互推诿的情况，质量安全监管难以落实到位。同时，由于双方没有直接的合同约束，代建单位很难调动监理单位，履约管理缺少“抓手”。

3 应对策略

鉴于以上政府投资项目代建制管理过程中存在的问题，本研究基于对典型项目相关负责人的访谈结果，针对性地提出以下应对策略。

（1）完善代建制管理办法，确保代建工作有据可依、有章可循。首先，明确代建项目的前置条件。由于前期建设需求的不稳定性导致代建项目前期工作开展困难。建议业主（使用单位）或前期工作部门在生成项目后代建项目发起之前，取得可行性研究批复及合理的概念性方案，具有明确的建设内容、范围、规模、标准及投资估算。相关政府职能部门应进行项目统筹，项目生成时应对项目所涉及的海绵城市、绿色建筑、慢行系统、综合管廊和市政管网等配套建设统一提出要求，避免在同一个区域重复施工，减少政府投资浪费，以避免引发群体性事件，平息社会民怨。对于涉及规划调整、河道蓝线、生态控制线和征地拆迁等问题的项目，以及其他条件不成熟的项目，应在解决相应问题后再提出代建意向。其次，代建委托方式应多样化。实施代建制的首要目的是选择社会专业化项目管理单位，负责项目的投资管理和工程建设管理工作。部分政府单位自身也是政府投资项目的代建单位，为充分发挥各职能部门的积极性和专业性，建议根据项目的性质及规模，将各职能部门均作为代建意向的提出单位和委托单位，从而调动各职能部门的积极性。此外，对于需求量较大、实施难度较高的项目，建议按照各职能部门的职责分工，由业主（使用单位）和建筑工务部门共同作为委托单位、建筑工务部门作为集中代建监管单位，由业主（使用单位）选取代建单位进行需求研究和方案设计，代建单位分阶段对业主（使用单位）和建筑工务部门负责。

（2）扩大代建企业选择范围，明确代建项目实际参与人。代建单位作为代建预选库中的中标单位，其在参与预选库招标的过程中，若投标文件已授权全资子公司对项目代建工作进行管理，则视为已同意该投标文件，并应承认全资子公司代建管理的主体地位，同时在代建制管理办法中应予以明确。

（3）承认代建单位的合法地位。建议各地方政府在开展研究工程建设项目审批制度改革时，明确代建单位申报审批事项的权利和义务，并在政府全流程申报审批过程中增加代建单位的专用账号，避免产生代建项目所有申报事项必须经由委托单位报送的问题，以期缩短流程、提高效率。

（4）正视代建项目的合理工期。代建项目工期的确定与控制应当遵循安全第一、质量优先、技术可行、经济合理和环境保护的原则。代建项目立项时应根据项目自身特点，综合考虑项目前期及实施过程中的困难，如法定图则调整、河道蓝线、征地拆迁和招标投标时间等，确定合理的建设周期。避免因盲目缩短合理工期，打乱施工正常节奏，挤占各项检测、试验的时间而最终影响工程质量。

（5）简化资金支付流程。建议简化现有资金的申请和支付流程。在项目资金计划下达后，委托单位向项目所在地财政局申请款项，资金直接拨付到银行监管账户；再由代建单位依据合同及工程实际进度向监管银行申请相应工程费用；监管银行定期向项目所在地国库支付中心及委托单位汇报支付情况。

（6）明确代建项目监理单位的定位。代建单位直接作为政府的被委托人以建设单位名义行使责权，负责监理单位的委托，并对其全过程管理的项目负责；项目审计与项目建设同步推进。监理单位由工务署委托，在代建单位的履约考核和施工现场管理等方面对委托单位工务署负责。同时，引入“代建监理报告制”，提升对代建单位履约的考核力度，实现政府对代建单位的把控。

4 结 语

本研究旨在分析和探讨政府投资项目代建制管理过程中存在的问题及相应的应对策略。为实现这一研究目标，本研究选取了 6 个具有代表性的政府投资代建项目作为研究案例，并对 18 位相关负责人进行了较为深入的访谈。研究结果表明，现阶段政府投资项目代建制管理存在的问题主要体现在以下 6 个方面：（1）代建项目启动的前提条件不明确；（2）代建项目管理主体问题；（3）代建单位合法地位问题；（4）代建项目工期、质量、安全、投资问题；（5）代建项目资金支付流程问题；（6）代建项目监理单位委托问题。为有效解决上述存在的问题，针对性地提出以下应对策略：（1）完善代建制管理办法，确保代建工作的开展有据可依、有章可循；（2）扩大代建企业选择范围，明确代建项目实际参与人；（3）承认代建单位的合法地位；（4）正视代建项目的合理工期；（5）简化资金支付流程；（6）明确监理单位定位。本研究结果可为政府投资项目的代建管理提供可复制的经验和做法，对有序推行代建制改革具有指导意义。