采煤塌陷地治理规划中存在问题及探讨

赵方瑞

(济宁能源发展集团有限公司，山东 济宁 272400)

近些年来，由于土地资源的紧缺和国家对生态环境的重视，采煤塌陷地的治理和恢复已提升到前所未有的高度，国家和相关政府部门也相继出台了一系列政策和条例。按照国家推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将原规划确定的以耕地恢复为主的治理方向，调整为治理方向与城乡一体化发展、矿区多产业协调布局、生态文明建设提升等需求相协调，重点体现以采煤塌陷地治理促进与各相关规划的衔接，服务矿区群众、服务产业振兴、服务科学发展的思想。在采煤塌陷地治理工作中，治理规划作为治理工作开展的基础，有着举足轻重的地位，直接关系到采煤塌陷地治理的成败，其涉及范围较广，需要考虑的因素较多，应得到充分的重视[1-3]。

1 采煤塌陷地治理规划的主要任务

采煤塌陷地规划应从大区域、大环境、大生态的理念出发，依据治理区内城乡建设发展规划和经济社会发展布局，全面有序展开采煤塌陷地治理，逐步提高采煤塌陷地治理数量和质量；提高矿区人民群众的生活水平，改善矿区人民群众的居住环境[4-5]。本着防治并重、边采边治、先治后采、治理与利用相结合的采煤塌陷地综合治理思路，按照塌陷地实际状况，因地制宜开展采煤塌陷地治理工作，逐步降低塌陷地增加速度，缩减现有塌陷地规模，使采煤沉陷区生态环境得到有效恢复，使采煤塌陷地治理取得明显成效。

在实际规划中，其具体任务包括以下几个方面：(1)准确掌握采煤塌陷地治理现状，具体包括采煤塌陷现状、塌陷地补偿情况、历史与企业责任划分、塌陷地治理现状；(2)结合省市相关政策和标准，根据各矿井实际情况，确定各矿采煤塌陷地认定标准，划定采煤塌陷地类型、范围和面积，并与地方政府主管部门的数据相协调；(3)结合涉及区域煤矿开采规划，合理预测采煤塌陷地发展趋势及分布情况；(4)结合各矿实际情况，进行采煤塌陷地治理任务分区，确定进度计划，合理确定采煤塌陷区的治理时序和治理方向，并进行治理资金估算；(5)在有条件的地区或矿区，力争将规划成果建立矿企采煤塌陷地动态数据库进行管理，并与主管部门预留端口。

2 矿企规划与政府规划的关系

在采煤塌陷地规划编制时，根据编制主体一般可分为政府和矿企。通常是市级政府根据本辖区内的采煤塌陷地情况，编制整体塌陷地治理规划，然后将任务合理分配到各个矿业集团，矿业集团再根据自身实际情况以矿为单位编制专门的、针对性的治理规划。各矿在实际规划中要立足实际、统筹考虑，提交切实可行的规划方案，其要与多个规划进行衔接。

(1)与土地利用总体规划衔接

规划要符合《市级土地利用总体规划》的土地利用目标和方针，采煤塌陷地治理规划应满足本地区土地利用总体规划的要求，当本规划与总体规划发生冲突时，塌陷地治理的土地利用方向应与总体规划相协调。

(2) 与城市发展规划衔接

规划应依据《市级城市总体规划》对城市发展的要求，规划稳定采煤稳沉区建设用地治理利用方向与城市发展规划相一致，符合城市发展对土地利用的需要，采煤稳沉区治理后的土地适宜性条件满足城市发展空间管制规划要求。

(3)与采煤塌陷地治理规划衔接

规划应符合《市级采煤塌陷地治理规划》，要依据市级采煤塌陷地治理规划综合分区及其不同区域土地整治方向的要求进行编制，使本规划符合市级采煤塌陷地治理规划的要求，其规划的塌陷地治理方向与市级采煤塌陷地治理规划的类型、重点区域划分以及生态用地等相一致。

(4)与其他专项规划的衔接

规划农业布局、生态修复和保护、土地综合整治方向与市、县、区的农业规划、生态规划、湿地保护规划等相关专项规划进行有机对接，规划的实施使采煤沉陷区获得综合整治和开发利用，最终实现采煤塌陷地效益的最大化。

3 规划编制存在问题及分析

3.1 规划定位

规划定位是一个严格、规范的程序和过程,是对采煤塌陷地未来治理后长期发展的综合平衡、战略指引与保护控制，是其实现有序发展目标的前提[6-7]。在实际规划当中，往往由于当地或周边没有成熟可靠的范例作为参考，规划定位存在一定的难度。

规划时需结合当地市级土地利用总体规划、城市发展规划、其他专项规划等，往往各种规划具有不确定性，其适用期多则十年及以上，少则三到五年，存在很大程度的不确定性，下一轮规划可能对现有规划进行较大程度的修编，采煤塌陷地规划时，规划定位的节点可能在两次规划交接的时间点之前，故具体规划方向较难把握。

3.2 资料收集与解读

采煤塌陷地规划时需要收集地质采矿、地方规划、当地政策、相关国家标准等多方面资料，其中有些资料的准确性和及时性对规划来说十分关键。其中，土地利用现状图、开采规划、已治理情况等均难以控制和把握。

掌握准确的土地利用现状图是规划设计和实施的必要基础，但在有的地方土地利用现状图的更新相对比较滞后，部分变更地类没有等到及时的替换，当采煤塌陷地面积较大且分布较为零散时很难进行全面的现场调查，从而使规划的第一手资料存在误差甚至错误。

开采规划主要由矿方提供，但部分矿企的生产计划部门所排出的生产计划仅为近五年甚至更短，这就为后续相应位置的稳沉区的判断带来了麻烦，很难确定指定区域是否受到未来开采的的影响，更谈不上确定开采程度，故无法进行治理规划。

已治理区块是指已经由当地政府、矿企或其他相关单位或个人治理并通过相关部门验收的部分。由于有些矿井开采历史久远，塌陷地治理后无法提供相关证明；有的塌陷地已达到治理效果，但未及时通过相关部门验收；另外有的采煤塌陷地收到区位条件及当地情况的限制，治理后其是否达到要求没有统一的标准。故此部分面积准确度难以把握。

3.3 治理模式选择

采煤塌陷地治理中治理模式的选择十分重要，其需要综合考虑采煤塌陷区深度、周围环境和地表、地理状况等实际情况，并且与当地产业结构和相关规划密切结合。治理模式的选择是否合理直接影响采煤塌陷地治理的社会效益、经济效益和环境效益。在实际规划中，治理模式的选择较为局限，规划者多参考塌陷地原来的地类进行恢复，有时一味地照搬附近较成功的治理模式，而没有深入去寻求更适合的治理模式，导致治理效果不能得到更好地提升。

3.4 治理标准与资金安排

治理标准部分多参考国家现行标准，如《土地复垦质量控制标准》、《农田灌溉水质标准》、《水土保持综合治理技术规范》等，但涉及到细节上时有些标准不能精准的适合一些地方的实际问题，尤其在具体项目设计时很难把控，一些规定的参数在实施过程中可能很难达到或达到的成本较高。

在资金安排方面，根据相关规定，财政部、国土资源部、环境保护部联合发布《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》(财建〔2017〕638号)文件提出，通过建立基金的方式，筹集治理恢复资金。在治理规划中，通常分为近期治理规划和远期治理规划，近期治理规划中一般资金安排能够满足相关要求，但远期规划时由于存在通货膨胀、利率上浮以及供应不稳定的风险。

4 结 论

(1)采煤塌陷地治理是一项利国利民的大事也是一项长期而艰巨的任务，其有利于耕地保护、有利于改善区域生态环境、关系到矿区的可持续发展。采煤塌陷地治理规划作为采煤塌陷地治理的基础应得到充分重视，规划前应充分考虑多种影响因素，准确定位、全面调研。

(2)采煤塌陷地规划要在准确把握现场资料的基础上，合理定位、科学规划，选择恰当的治理模式、遵循合理的治理标准，全面结合当地规划高角度的去统筹分析，最终完成采煤塌陷地治理规划，实现采煤塌陷地治理的经济、社会和生态效益相统一。