地方专项债券发行使用的分析和探索

崔光霞

摘要：地方债券作为2015年新《预算法》施行后的新兴事物，为弥补地方公益性项目建设资金方面发挥了积极作用。目前通过发行专项债券募集资金已成为举债的重要途径，5年来全国债券发债额度逐年增加、发债品种逐步增多，为当地重点项目建设提供了有力的资金保障。但是地方债券在发行使用方面还存在不少问题，需要认真研究，有效防范风险，探索专项债券发行的可行之路。

关键词：地方债券;发行使用;防范风险

一、债券发行现状

地方专项债券自2014年开始试点发行，2015年在全国进行全面推广，到目前为止，专项债券发行已经发生了结构性变化，例如置换债券退出历史舞台、再融资债券浮出水面、专项债券成为主力品种等。不管从存量规模还是发行量来看，地方债券都是我国债务资本市场的重要构成部分，尤其新增专项债券正在我国经济建设发挥日益重大的作用。

（一）发展趋势

1. 债券相关规定不断完善

2014年9月国发[2014]43号文首次提出地方相关部门可以发行专项债券，标志着专项债券的诞生，2015年3月财预[2015]32号，明确和规范预算编制、预算科目、预算执行，标志着专项债券趋于成熟，2017年6月财预[2017]89号项目收益专项债券正式推出，2018年、2019年密集推出收费公路专项债券好、棚户区改造专项债券、做好地方债券发行、配套融资工作等政策，债券有关规定不断完善。

2. 债券在堵后门、开前门防范地方部门债务风险效果明显

以2014年12月31日为节点，之前的地方各部门举借的债务经批准全部纳入财政部债务管理系统，由省相关机构代为发行置换债券进行置换，之后除了发行地方专项债券外，不允許地方相关部门新增债务。债券的发行较好的发挥了“开前门、堵后门”的作用，为防范化解我国债务风险发挥了积极作用。

（二）发行情况

1. 全国发行情况

2019年地方债券发行工作前置，前三季度基本完成了全年的新增发行。截至2019年10月18日，全国共发行新增专项债券2.1366万亿元，基本完成年初制定的2.15万亿新增专项债券的额度。

2. 山东省发行情况

2019年8月末，山东省（除青岛市）年度新增专项债券限额已全部发行完毕，发行金额1404亿元，共7个批次、39期，涵盖省本级和15个地市，涉及棚改、土储、重大基建、乡村振兴、市政建设、医疗教育、生态环保、城乡发展、灾后重建、文化旅游等20多个领域。

3. 专项债券发行情况

2019年临沂市共发行专项债券95.23亿元，发行额度比2018年多31.08亿元，增长48.45%，为历年最大增幅。

二、现行债券发行使用过程存在的问题

近年来，市各级部门高度重视专项债券的发行和使用，抓住国家积极财政政策、扩大新增债券的发行规模的机会，积极储备项目加快债券发行，有效保障棚改、土储等大批重点工程顺利实施。 但是，由于债务规模大和债务风险总体高，为了防控风险，发行规模受到严格限制。近两年来随着债券发行规模的不断扩大，债券发行在项目选择与储备、债券发行与使用等方面存在以下问题。

（一）各级财政偿债压力较大

目前，临沂市的债务风险总体上是可控的，但与全省的债务状况相比，总体债务水平相对较高。 相关机构需要用自己的财政资源偿还的债务本金将逐年增加，但经济仍在继续下降趋势，减税和减费加在一起，财政收入面临下降压力， 与各级财政担保在收支上极为矛盾，而且各级财政可以用来偿还债务非常有限，完成年度解决任务比较困难。

（二）债券额度与实际需求有较大差距

目前，全国地方债务限额由国务院确定，并报全国人民代表大会或其常务委员会批准。分区域限额由财政部根据债务风险和每个区域的财务状况等因素计算得出，并报国务院批准。分配方式主要体现了“积极激励”的取向，即财务实力较强，借贷空间大，债务风险低，债务管理绩效良好的地区较多，反之亦然。有些县区的需求无法满足。此外，县和区迫切需要许多农村公益项目，如农村道路、水利和教育。这些项目几乎没有收入，而且很难满足特殊债券“项目融资与收益自求平衡”的发行条件，导致在新增专项债券发行上存在障碍。

（三）基层债务管理机构不健全，人员专业素质有待提升

大多数县和地区受机构编制等因素影响，因此无法建立专门的债务管理机构。债务管理及债券发行职能大部分由县区科室人员兼职，很难腾出足够精力提前谋划储备募投项目。而且，发行债券政策性强、涉及面广、时限要求严格，大多数县区对债券管理政策缺乏深入的知识和研究，而且通常缺乏相关的业务知识，导致各个县和地区的项目储备质量较低， 影响债券发行的效率。

（四）债券资金使用管理不够规范

在某些县区，项目专项债券资金到位后，资金拨付进度较慢、拨付手续不合规等情况时有发生。首先，个别县区存在对专项债券资金使用实际项目与发行公告债券项目未能严格对应的情况，有的县区项目申报时有的项目手续不完备、无法按照项目进度拨付资金，导致一边是项目启动无钱可用，另一边是债券资金留置在实施单位账户上无法支付，新增债券支出缓慢，未能及时形成有效投资，没有充分发挥债券撬动引导投资、促进经济增长的作用。

三、对策建议

为进一步规范和加强专项债券的发行和管理工作，提高专项债券使用效益，严控债务风险，结合实际，提出如下对策建议。

（一）严格控制债务风险

强化债务风险评估考核，将债务纳入评估范围，引导各级部门牢固树立“化债也是政绩”的理念，积极减少现有债务规模，防范风险。高风险地区立足实际，量力而行、量入为出，把支出重点首先放在化解债务上，通过盘活存量、处置资产等方式，多渠道筹集资金用于偿还化解存量债务。进一步加大检查力度，持续保持监管高压态势，从严整治违法违规举债融资行为。

（二）坚持“一把手”工程

自2015年开始由各省级相关机构大规模代地方发行专项债券以来，地方相关部门在专项债券资金发行、使用等方面有了很大的提高。但是在债券资金发行使用的5年中，当前一些地方领导只重视债券资金的申请，不重视项目储备，不注重债券资金使用效率，因此迫切需要对各级部门的有关领导做好债券知识的相关培训，让地方一把手对专项债券资金发行使用以及产生的相应后果有一定程度的了解，防止出现有些领导不听解释、不听劝告，只重视资金争取，对债券资金到位后却不推动项目实施的情况，造成债券资金和财政资金的双重浪费。

（三）强化项目管理，建立健全项目储备库

尽快出台关于专项债券项目库管理措施和办法，从健全和完善制度入手，指导和帮助市县建立健全管理机制。一是建立规范、完善的项目数据库管理系统。充分利用现有的债务管理信息系统，对专债项目储备期、发行期、实施期等进行整合，实行一体化、滚动接续、全生命周期管理;二是严格项目储备筛选管理。统一明确纳入全省项目库管理的专项债券项目应符合的基本条件，明确专项债券项目协调工作机制具体要求，确定入库项目应录入的基础信息内容，并对进入储备库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。

（四）壓实责任，明确债券发行参与主体法律责任

一是对债券发行过程中申请单位、申请单位主管部门进行约束，强化债券资金申请单位责任，做到 “谁申请、谁使用、谁负责”，就债券项目的筛选、资金使用等进行约定，压实责任，杜绝资金挪用等违规情况发生。二是对出具项目平衡方案、项目财务评价报告和法律意见书等的中介机构的责任进行明确，并建立完善的前置责任追溯制度，明确职责，约束其行为，防止项目造假;加大对违法违规行为的惩戒力度，改善债券市场发展环境、提升资本市场治理能力。

（五）强化监督管理，确保债券资金使用安全高效

一是明确专项债券发行应完善的项目手续。对项目实施主体及其应完成的项目前期可研、立项、审批、用地、环评等手续提出具体要求。二是对专项债券资金使用提出明确要求。专项债券资金实际使用项目与发行公告债券项目要求严格对应一致，严禁随意变更专项债券项目，严禁截留、挪用债券资金，对债券存续期内确需变更项目资金使用用途的，要明确应履行的规定程序等;三是明确专项债券项目信息披露有关规定。要求项目主管单位和债券资金使用单位，实时动态反映专项债券项目资金拨付使用、工程建设进度、对应资产以及项目收益实现情况等信息;四是建立专项债券对应项目的资产管理制度。要求将专项债券对应项目形成的资产纳入国有资产管理，明确资产管理主体，并对资产登记、统计报告、日常统计和动态监管等方面提出具体要求。

（六）强化组织保障，健全完善县区债务管理机构

一是支持和鼓励县区财政部门设立专门债务管理机构，配备专门负责债务管理和债券发行相关工作的人员，为加强相关债务管理提供有力保障。二是加大措施补齐人才短板。抓住当前全省开展个部门职能转变和机构改革有利时机，鼓励县区积极引进精通工程造价、法律咨询、项目管理、财务管理、风险评估等方面的人才，充实到县区财政有关部门开展债务管理和债券发行相关工作。三是加强业务知识培训。定期组织开展有关的投融资、相关债务、财政承受能力论证、债券发行管理等方面的知识培训班，通过强化相关业务知识培训，不断提升个部门债务管理队伍整体素质，增强防控、应对、处置债务风险的能力。

总之，通过不断完善地方专项债券各项制度和措施，加快发行使用地方专项债券，真正发挥专项债券在扩内需、稳增长、调结构、惠民生、补短板、防风险方面的积极作用，以更积极的应对我国经济面临的压力，对促进实现我国经济中高速发展和全面建成小康社会具有十分重要的意义。

参考文献：

[1]樊轶侠.完善专项债发行使用机制[J].中国金融，2019（13）：79-80.

[2]封北麟.隐性债务的应对之策[J].中国金融，2018（08）：57-58.

[3]刘璐.从地方债务问责看隐性债务处置[J].检察风云，2018（20）：7.

[4]谢玮.“排雷”地方隐性债务[J].中国经济周刊，2019（06）：34-41.

（作者单位：临沂市财政局）