农村土地产权制度中农民主体地位的研究

王鹏飞 崇永祥

[摘要]新中国成立后，在农地产权制度变迁的历程中，农民主体地位逐渐显现。新时代下推动农地产权制度改革以促进现代农业发展，主线仍然是处理好农民和土地的关系，其中坚持农民主体地位是关键。梳理了农地产权制度中农民主体地位的演进过程，并针对其面临的挑战提出了对策建议。

[关键词]农村土地制度;土地产权;农民主体地位

[中图分类号]D45

[文献标识码]A

建国70年来，党中央立足国情农情，推动了一系列农村土地制度变革。农村土地产权的内涵以农村土地所有权为基础，丰富的包含了承包权、经营权、收益权等多种权利。2016年中央一号文件首次提出“坚持农民主体地位”，为农地产权制度中的农民主体地位提供了政策保障。但是当下农民的主体地位面临一系列挑战，因此，在中央“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”的政策主张之下，要优化农村土地产权制度，保护农民主体地位不受损害;增强农民主体地位认同感，发挥农民主体的能动性;推动新时代农业发展，保证农民主体地位长久稳定。

1农地产权制度变革历程中的农民主体地位演进

1.1土地改革

1950年6月《土地改革法》正式颁布实施，其指导思想是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”在该法的指导下，一大批被富农、地主侵占的土地，无偿分配给了缺地少地的贫农和部分中农。土地改革的实现，标志着我国土地产权制度发生了翻天覆地的变化，使得中农贫农也平等享有了土地。农民沉浸在獲得土地的喜悦中，农业农产得到了迅速的恢复和发展。自此，农民成为了土地的主人，农民对土地产权的主体地位初步确立。

1.2农业生产合作化

1953年12月，中共中央做出《关于发展农业生产合作社的决议》，农业合作化运动应运而生。该运动经历了三个阶段，其中互助组具有社会主义萌芽性质，它以农民土地私有为基础，即农民依然持有土地的所有权;初级合作社具有半社会主义性质，农民以土地人股合作社，土地使用权从所有权中分离，由合作社统一行使土地的使用权;高级合作社具有完全社会主义性质，农民除拥有少量自留土地的使用权与收益权外，其余土地的所有权、使用权、经营权与收益权归集体所有。这一制度极大重构了农民在土地产权中的地位。可以说，农村土地集体所有的产权关系形成的基本特征是：弱化了农民的土地产权，虚化了集体经济的土地所有权，强化了国家对土地产权的实际控制。

1.3人民公社

1958年，中国经济发展进入“大跃进”时期，农业生产经营方式也由高级社转变为政社合一的人民公社。人民公社运动使平均主义和浮夸风盛行，严重挫伤了农民生产积极性。农业生产遭受重创，粮食产量随之锐减，1959年我国粮食产量比上年减少3000万t。为纠正人民公社运动中的弊端，1962年中央提出“三级所有，队为基础”，即将原来土地由仅有公社一级所有，变更为“公社、生产大队、生产队”三级所有。土地产权完全归人民公社所有，严重制约了农民主体地位的行使。调整后的人民公社部分土地权利被部分下放，但人民公社固有的特性成为合理规划土地产权分配的阻碍，使农民在土地产权中的主体地位让位于生产大队和生产队。

1.4家庭联产承包责任制

1978年，党的十一届三中全会召开，党中央深刻总结经验与教训，确立了家庭联产承包责任制。1979年小岗村的农业生产获得了大丰收，粮食产量由原来的1.5万kg猛增至6万多kg。1993年11月，《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。2008年，党的十七届三中全会决定强调，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。家庭联产承包责任制通过对农村集体土地所有权和经营权的重新再分配，建立了土地集体所有、家庭经营的新模式。一方面，将土地的经营权和收益权划归农民所有，重新确立了农户家庭的经营主体地位。另一方面，农民拥有独立而完整的利益归属，直接从经营的农业生产活动中获得利益。

1.5三权分置

2013年，习近平总书记在湖北省考察时指出，“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。这是中央领导人首次明确提出“三权分置”设想。2014年中央正式提出土地集体所有、农户承包权与经营权相分离，并对土地经营权赋予了新的权能内涵。2017年中央一号文件明确落实了农村土地“三权分置”具体办法。三权分置”使农民对土地具有了经济意义上的实际支配权，农民既可以自己经营承包地，也可以将其流转出去。土地集体所有的前提下，承包权和经营权分离，促进了农民对于经营权流转方式的多元选择。“集体所有、农户承包、多元经营”的格局之下，农民在土地各项产权中主体地位愈发值得重视。

2农村土地产权制度中农民主体地位的挑战

2.1农地产权结构中农民主体地位缺失

2.1.1所有权不明晰。坚持农村土地集体所有制、落实土地所有权属全体集体成员共同所有，是保障农民主体地位的基础和前提。根据《土地管理法》，目前我国集体土地所有权的主体包括了“村农民集体、农村集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农民集体”三个层次，但没有对其进行进一步明确界定。因此便出现了当前农村土地集体所有权主体不明晰、模糊虚置的突出问题，这种情况损害了拥有集体成员身份的农民的主体地位。

2.1.2经营权流转受限。“三权分置”的产权政策为农地流转提供了丰富多样的形式，也对经营权流转提出了与时俱进的更高要求。一方面，未形成规范的土地产权流转交易市场。经营主体资格审查不规范、土地流转价格波动大、流转案例不具参考性等问题存在。另一方面，农民获取流转信息的渠道匮乏。专门负责土地经营权流转业务的中介组织稀缺、农民得不到相应的法律咨询服务等弊端，造成了当下承包地经营权流转范围较小的局面，甚至有的只限于本村或本县。农民主动开拓土地经营模式的创新性受打击，其主体地位日渐弱化。

2.1.3收益权受损。随着国家“棚户区改造”、“城中村改造”等计划的推进，土地征收成为政府、农民与土地之间建立关系的常态活动。新《土地管理法》以“区片综合地价”取代“年产值倍数法”，为被征地农民构建了更加完善的保障机制，但是各地划分区片的依据、标准的科学性有待考量。另外，农地成为商业等用地会使土地价值增加，目前我国土地增值收益分配的主要机制仍是征地补偿制度。因此如何进行公平分配，以保障农民收益权的主体地位，是亟待解决的问题。

2.2农民自身主体地位意识较弱

由于土地产权变革的历程中，农民的参与度低、权益受损等原因，大多数农民对自身的主体地位认可度不够高，不认为自己是“土地的主人”，无法切实感受到自己在土地产权和生产劳动中的主体地位。很多农民对法律政策保障的权利置若罔闻，甚至完全游离于“乡村振兴战略”等国家保障“三农”的政策之外。同时，现实中农民的土地财产权利受损情况时有发生，但是由于农民对自身地位过于淡漠，导致维权意识不强，使得本应该属于自己的利益流失，这又进一步影响了农民主体地位的展现。

2.3农业发展与农民主体地位未建立稳定良好的动态平衡关系

农民是农村生产力冲破束缚、快速发展的重要贡献者，其产权主体地位的长久稳定是影响美丽乡村建设的重要因素。在推进新型农业和现代农业时，农民本应是“项目下乡”、“资金引入”等利农政策中的中坚力量，但由于转变生产方式、急于追求产量等因素驱动，很多过程忽视了土地各项产权中农民的主体性。但是这种失衡局面不仅影响了土地资源的高效循环利用，更造成农民缺乏归属感和安全感。

3农地产权制度改革中毫不动摇的坚持农民主体地位的对策建议

3.1优化农村土地产权制度，保护农民主体地位不受损害

首先，要明晰所有权。落实农民产权主体地位是农业生产资料产权清晰化的实质，而土地所有权作为其他权能的基础，更应该首先得到明确界定。应调整现有的不合理的农地所有制情况，构建权责清晰的土地权属制度，避免土地被滥用和农民权利受损。在进行农地建设时，必须要注意坚持以集体土地所有为原则，坚决避免土地私人占有的现象。

其次，完善土地经营权流转机制。2019年中央一号文件中明确要求，要健全农村产权流转交易市场，推动农村各类产权流转交易公开规范运行。形成良好的土地经营权流转市场，能够为承包地流转提供广阔安全的平台;充分发挥土地流转中介组织的重要媒介作用，可以使农民及时掌握土地流转信息;建立健全土地流转审核及评定细则，从而确保农民的合理权益受到法律保护。

最后，在保证征地需求与保障农民收益权之间进行有效权衡。2020年1月1日起新《土地管理法》正式实行，各地区应引人多种科学方法，合理确定区片综合地价的制定标准和细則。在不伤害农民收益权或者使收益权受损程度降到最小的前提下，真正实现“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则。

3.2增强农民主体地位认同感，发挥农民主体的能动性

一方面，需要在实践中尊重农民意愿和首创精神以增强农民主体地位。历史已经证明，一味的实施“一刀切”的政策，会极大损害农民的生产积极性。正如激进的人民公社时期，使农民主体地位发挥作用的能动性空间所剩无几。因此，可以从探索发挥农户家庭承包经营主体作用的新形式着手，增加农户成员对于产权行使的参与度。当农民亲自参与权力行使并实现自身利益时，其主体意识会得到很大的提升。

另一方面，提升农民主体地位的认同感可以辅助以良好的舆论氛围。具体来说，可以推广优秀农户典型案例，在给予优秀农户一定奖励的同时，鼓励其创新经营权流转的方式或将耕种农地的技巧共享。这有利于村民形成良好的认同感和荣誉感，使其明确自己在乡村治理过程的“主人翁”地位，主动承担起责任和义务，从而以饱满的干劲和热情去创造美好新生活。

3.3推动新时代农业发展，保证农民主体地位长久稳定

首先，坚持农民主体地位的长久稳定需要建立长久稳定的土地承包关系。2019年11月26日中共中央、国务院发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中指出“两不变、一稳定”的政策，农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年。对此，农业农村部部长韩长赋表示：这有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下“定心丸”，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

其次，要充分结合我国的国情，在土地承包关系稳定的基础上，兼顾好承包者和经营者两者的利益，盘活农村的土地使用效率和农村经济，建立新时代农业发展与农民主体地位的动态平衡，促进新型农业经营主体的作用发挥。党的十九大报告中明确提出实现小农户和现代农业发展有机衔接。这将充分激发小农户参与农业生产经营的积极性，既能极大推动乡村建设的步伐，又能巩固农民在各项土地产权中的主体地位。

最后，发展现代农业需要现代农民，而该目的的实现依赖农民在农地产权制度中的主体地位。因此应定期组织职业农民技能培训，教授给农民基础且必要的土地产权专业知识、法律知识、耕种技巧等，使其掌握与现代农业发展要求相适应的思想理念、技术水平和管理方式。农民各项产权作用充分发挥，会为现代农业农村的良好发展和制度改革创新奠定深厚的群众基础;新时代农业的快速推进又会进一步巩固农民在各项产权中的主体地位长久稳定。

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[收稿日期]2020-07-28

[作者简介]王鹏飞（1995-），女，山东潍坊人，在读硕士研究生，研究方向：生态经济;崇永祥（1996-），男，安徽天长人，在读硕士研究生，研究方向：习近平新时代中国特色社会主义思想。