印度“重新重视”孟加拉湾：举措与制约

〔提   要〕 近年来，孟加拉湾在印度战略布局中的地位明显提升。印度与沿岸国家在高层互访、互联互通、安全合作及人文交流等领域取得突破。印度试图通过整合“邻国优先”和“东向行动”政策、提升与孟加拉湾沿岸国家的双边关系、推动并领导地区合作机制建设、积极提供区域公共产品、强化军事安全存在、改善区域互联互通水平、加强同域外国家的伙伴关系等措施，重塑孟加拉湾战略秩序，恢复和巩固印度传统优势地位。印度“重新重视”孟加拉湾的动力不仅与该地区地缘战略环境的巨大变化有关，也与印度自身的战略文化、实力变化、利益需求和威胁认知有着密切关系。尽管受制于自身实力、域内国家互信水平和域外大国介入博弈的不确定性等因素，但在可预见的一段时期内，印度在孟加拉湾地区的基础设施投入、海洋安全合作及多边机制建设方面还会继续发力，这将给环孟加拉湾地区安全秩序及“一带一路”倡议扎根当地带来多重影响。

〔关 键 词〕印度、孟加拉湾、印度外交、南亚形势

〔作者简介〕李益波，北京印刷学院马克思主义学院副教授

〔中图分类号〕D835.12

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2020）6期0094-21

孟加拉湾位于印度洋的东北部（也有学者称之为“东北印度洋”），面积约217万平方公里，是世界第一大海湾，沿岸国家包括斯里兰卡、印度、孟加拉国、缅甸、泰国、马来西亚和印度尼西亚。长期以来，孟加拉湾远离国际事务的主流，但随着全球经济重心的东移、印度洋地区战略重要性的上升以及孟加拉湾沿岸国家政治经济变化，孟加拉湾逐步转变成“印太”视阈下新的“战略竞争要地或中心”，引发各国政府与学者的关注。作为孟加拉湾地区综合实力最强的国家，印度对该地区的政策从“善意忽视”到“重新重视”、从重置双边关系扩展到全面加强次区域外交，这一变化趋势在莫迪任内表现尤为突出。本文通过梳理莫迪政府孟加拉湾地区政策的演变及其背后的战略动机，以研判其政策前景以及对该地区的区域经济合作、安全机制建设的影响。

一、印度的举措与特点

冷战结束前，印度经济上实行内向型、国家干预政策，国内市场与外界分离;安全上专注于应对北部陆地边境的安全威胁而无法转向海洋;外交上实行强硬的“英迪拉主义”，与周边国家关系普遍紧张，孟加拉湾在印度的外交政策和经济关系中处于“边缘地位”。随着拉奥政府提出“向东看”政策，印度战略目光超越印度次大陆开始投向东南亚，但是对濒临孟加拉湾的近邻仍然采取“善意忽视”。 在“古杰拉尔主义”指导下，印度于1997年发起了“环孟加拉湾多领域技术与经济合作倡议”（简称BIMSTEC），但多年来发展迟缓。1999年印巴卡吉尔冲突后，瓦杰帕伊政府对海上事务开始产生更大兴趣。2001年印度在安达曼-尼科巴群岛建立第一个三军联合指挥部，参与2004年印度洋海啸的救援活动。不过总的来说，冷战后孟加拉湾既不是亚太战略棋局的一部分，也不是印度战略关注的重点区域。

莫迪政府上台后，印度对大国地位的追求更加强烈，在远离印度本土和邻近区域的“大周边”开展主动进取的外交活动，对印度洋海洋安全事务的重视程度也大大提升。随着孟加拉湾战略环境的变化和亚太整体格局的转型，莫迪先后提出“邻国优先”和“东向行动”，逐渐打破把南亚与东南亚分开处理的思维定势，注重对孟加拉湾地区的系统整合，并改变西重东轻、陆重海轻的安全战略布局，全面提升对孟加拉湾海洋安全的重视程度和战略投入。2019年5月30日，莫迪在第二任期的就任仪式上，邀请了BIMSTEC全体成员国首脑作为嘉宾出席，有评论指出：这表明在莫迪2.0时期，印度将继续奉行“邻国优先”外交政策，同时也进一步加大与孟加拉湾沿岸国家的接触。事实上，在莫迪第一任期里，印度在政治、经济、安全、人文交流等各领域就已经开始加强对孟加拉湾沿岸国家的外交力度。

第一，加强高层交往，全面提升与孟加拉湾沿岸各国的双边关系。2015年3月，莫迪访问斯里兰卡，这是自1987年拉吉夫·甘地后，印度总理时隔28年首次访斯。在此之后，莫迪又先后于2017年5月和2019年6月访问斯里兰卡，如此频繁的首脑访问在两国历史上不多见。印孟关系也有较大发展，两国妥善解决了边境飞地和海洋争端问题。印度外交部发言人库马尔（Raveesh Kumar）评论道：两国关系从未如此紧密。2017年9月和2018年12月，莫迪和印度总统科温德（Ram Nath Kovind）先后访问缅甸。印度这两次高层访问的时机恰恰是昂山素季政府因“罗兴亚人问题”而饱受批评之际，来自印度的理解和支持可谓是“雪中送炭”。2018年5月至6月，莫迪访问印尼、马来西亚和新加坡。莫迪出访印尼时，双方发表《加强印太地区海上合作的共同愿景》，强调印度“东向行动”外交、“萨迦”构想（SAGAR）与印尼“全球海洋支点”战略的对接，这是印度和东南亚国家之间首次共同发起此类文件。

第二，积极推动和引领区域多边机制建设。BIMSTEC自1997年成立以来，一直都没有什么起色。真正发生变化的起点是2016年的金砖国家领导人果阿峰会，峰会期间，印度邀请BIMSTEC成员国的领导人与金砖国家领导人举行一场扩大会议。2017年6月，莫迪在BIMSTEC成立20周年上讲话指出：它是印度实现“邻国优先”和“东向行动”外交政策的天然平台。在印度的主导和大力推动下，该组织在机制建设和合作水平方面都有明显提高，合作领域也由经贸合作扩大至安全合作。印度还在其他印度洋多边治理机制和二轨机制中扮演“驾驶员”角色，如环印度洋联盟（IORA）、印度洋海军论坛（INOS）、印度-印尼-澳大利亚三边合作机制、“瑞辛纳对话会”（Raisina Dialogue）和“印度洋会议”（Indian Ocean Conference）等。

第三，强化印度在孟加拉湾的军事存在，积极发展与孟加拉湾沿岸国家的安全合作。为了进一步强化对孟加拉湾和马六甲海峡的监控能力，印度加大力度提升安达曼-尼科巴战略司令部的港口设施和军备实力，新建科哈萨基地、扩建跑道及附属设施以备Su-30MKI、P-8I飞机的长期部署等。印度为了提升其对孟加拉湾的掌控力，还积极与孟加拉湾沿岸国家开展双边和多边安全合作（尤其在海上安全领域）。近年来，印度防长和三军高官频繁访问相关国家，签署了一系列防务安全合作协定，其中值得注意的有：2018年5月签署的《印度-印尼防务合作协定》和2019年7月签署的《印缅防务合作协定》;印度与斯里兰卡、孟加拉国、缅甸、泰国、新加坡和印尼在孟加拉湾都举行过年度双边海军军演;印度还积极向相关国家提供巡逻艇、声呐、鱼雷甚至潜艇等装备，向孟加拉国、缅甸提供海岸雷达监视系统;此外，人员培训是印度军事外交的一个重要内容，斯里兰卡80%的海军军官有在印度受训的经历，印度还将帮助缅甸培训潜艇人员。在多边安全合作领域，印度每两年在安达曼-尼科巴群岛举行的“米兰”（MILAN）军演的规模逐年扩大，由最初的五个参演国扩大到2018年的16国，孟加拉湾沿岸7个国家全部参加。原定于2020年3月的“米兰”军演计划有超过40个国家参与，后因新冠肺炎疫情而取消。该军演体现了印度试图打造一个类似于“東盟防长扩大会议（ADMM+）海上联演”或“太平洋军演”的海上安全合作平台。机制化水平不断提高的BIMSETC正成为印度开展次区域多边安全合作的另一个抓手，如2018年9月在印度浦那举行首次BIMSTEC联合军演、BIMSTEC国家军队首脑举行年度会晤（2017—2019年先后在新德里、达卡和曼谷举行）、BIMSTEC 海岸安全工作组也正在筹建中。此外，印度还积极推动印-斯-马、印-澳-印（尼）小多边海洋安全合作。

第四，积极参与该地区的基础设施建设。莫迪上台以来，印度积极参与投资孟加拉湾沿岸国家的基础设施建设，推动区域互联互通，并取得了较大成效。在斯里兰卡，印度投入巨资参与该国的炼油厂、港口、机场和公路建设。2019年3月，印度计划投资38.5亿美元在斯修建炼油厂，这将是斯里兰卡引入的最大外资建设项目;2019年5月，印度、日本和斯里兰卡三国政府签署备忘录，印日联合出资在科伦坡港口东码头新建一个集装箱码头;2019年11月，戈塔巴雅·拉贾帕克萨当选斯里兰卡新总理后首访印度，莫迪送上大礼包：向斯里兰卡提供4亿美元贷款用于基础设施建设，其中1亿美元用于帮助斯里兰卡发展太阳能。印度与孟加拉国陆海相邻，取道孟加拉国是印度本土通往东北地区最经济的运输通道，也是相对封闭的印度东北各邦到孟加拉湾的最便捷路线。因此，孟加拉国成为莫迪政府推进周边基础设施联通的重要国家。从目前的情况来看，印度主导的“孟不印尼”倡议在孟加拉国落地的项目较多，推进的步伐也较快。2019年3月，孟加拉国政府启动金额为601.4亿塔卡（约合6.6亿美元）蒙哥拉港设施升级项目，印度提供445.9亿塔卡（约合4.9亿美元）贷款。2019年10月，哈西娜访问印度，双方签署了印度使用吉大港、蒙哥拉港口出口货物等多项协议。印度与缅甸基础设施合作的标志性项目就是“卡拉丹项目”和“印度-缅甸-泰国高速公路项目”。2016年9月，在万象峰会上，莫迪提出，把正在实施中的印度-缅甸-泰国三边公路项目扩展到柬埔寨、老挝和越南三国。2018年5月，莫迪访问印尼，两国宣布将共同开发具有重要战略意义的印尼西部港口城市沙璜。

第五，多渠道促进人文社会交流。由于地理及历史上的原因，印度文化在孟加拉湾地区有着较强影响。莫迪政府通过旅游、宗教、教育、电影等手段，积极加强与环孟加拉湾国家的人文交流。2018年共计有424887名印度游客赴斯里兰卡旅游，占斯里兰卡总旅游人数的18.2%，是其最大的旅游客源国。印度政府把佛教视为提升印度软实力的重要工具，参观佛教寺庙成为莫迪出访行程中的“标配”。2018年8月，印度宣布将于2020年举办国际佛教大会，并邀请所有BIMSTEC成员国首脑为会议嘉宾（受疫情影响改为线上举行）。2020年9月，莫迪和斯里兰卡总理马欣达·拉贾帕克萨视频会晤，印度宣布向斯里兰卡提供1500万美元援助以加强佛教交流。印度还注重利用高等教育合作、海外侨民、宝莱坞电影和瑜伽等渠道或方式来拓展其在该地区的软实力。

总体看，莫迪上台以来印度对孟加拉湾地区的外交经营力度明显加强，呈现以下突出特点。

第一，突出基建和安全合作，展示印度具有较强的公共产品提供能力。莫迪政府试图把孟加拉湾与亚太地区联通起来，其在该地区主导或参与的基础设施联通工程都体现这一目标，这也是印度强化“邻国优先”和“东向行动”政策的重要领域。此外，莫迪还格外重视海洋安全合作，积极扮演“净安全提供者”的角色，主要手段是展示其可信的海军力量存在、推动多边安全机制建设、帮助相关国家提升其海洋安全能力等。例如，印度军舰频繁开展港口访问和双边演习;向缅甸、斯里兰卡提供潜艇巡逻艇，推动BIMSTEC成员搞联合军演;积极在孟加拉湾打造海域感知系统系统（MDA），以监测进入孟加拉湾的潜艇和舰船;推动沿岸国家签署“白色航运协议”（WAS），各国海军对进出孟加拉湾的商船彼此交流信息。2018年12月，印度成立“信息聚集中心—印度洋地区”（IFC-IOR），孟加拉湾国家全部参与其中分享信息。

第二，抓关键国家，双边与多边齐下，试图打造一个以印度为中心的次区域。在孟加拉湾沿岸诸国中，斯里兰卡、孟加拉国和缅甸是印度外交的重点对象。近年来，印度在政治、经济和安全各领域对上述三国投入了大量的精力和资源，签署了一些重要协定，妥善解决了一些海洋、领土争端及历史遗留问题，双边关系都处于一个快速上升状态。与此同时，印度自2016年以来积极推动BIMSTEC建设由“贸易主导”向“金融控制”、“经济实体”向“安全实体”、“设施联通”向“军事投射”的转型。在印度看来，孟加拉湾诸国命运彼此相连，它是一个“共同空间”。印度强调这个组织排除巴基斯坦，也拒绝未来吸纳中国的可能性，毫无疑问，印度试图在这个新兴次区域中扮演主导角色。

第三，采取“合作与相对温和”的方式，软硬结合，持续发力，注重实效。历史上，印度在这一地区一直以“老大哥”自居，在处理邻国关系时惯于居高临下，动辄武力干预（如对斯里兰卡）或者是民主干预（如对缅甸政策）。莫迪的外交相对更加灵活务实，不局限于局部利益和道德约束，例如与孟加拉国妥善处理飞地和海域爭端（印度有所让步）;在“罗兴亚人问题”也尽量考虑缅甸政府的“难处”而尽量理解;在发展对斯关系时，对泰米尔人问题的关注也让位于对战略利益的追求。另一方面印度也注重提升自身实力，并特别是军事实力，并且不掩饰其动用硬实力来维护其区域主导权的决心和信心。

第四，与域外大国发展伙伴关系，以扩大印度在孟加拉湾地区的影响力。印度此前度长期对孟加拉湾区域外大国的渗透和军事介入都极度敏感，现在情况发生明显变化，印度把一些域外国家视为“志同道合”的伙伴，不断提升海洋安全合作水平及引入先进技术装备，以此来壮大其在该地区的影响力，主要包括美国、日本、澳大利亚、法国和新加坡等国家。印度与美国、日本、澳大利亚的海军频繁在孟加拉湾开展双边或三边军演;;对美日澳海军在孟加拉湾与周边小国的双边海洋合作活动“睁一只眼闭一只眼”;与美日合作开展基础设施建设，例如印日共商建设“亚非增长走廊”，携手在孟加拉国、斯里兰卡开展基建合作，引入日资开发印度东北和安达曼-尼科巴群岛等。印度还和日本、美国合作联手干预相关国家的大选，其在马尔代夫、斯里兰卡大选中经常上演“双簧”戏码。2018年1月，印度海岸警卫队和日本海上保安厅在印度金奈港海域实施了海上联合演习，斯里兰卡和马尔代夫首次加入此次联合演习，未来这种印日（或印澳）+第三方的海上安全合作模式还将会进一步推广。

进入2020年，尽管出现新冠肺炎疫情，但印度与域外国家在孟加拉湾的安全合作呈加速之势。2020年7月，印度海军四艘舰艇与美国“尼米兹”号航母编队在安达曼-尼科巴群岛附近举行联合演习;9月，美国P-8A反潜巡逻机首次在安达曼-尼科巴群岛接受加油及后勤补给;10月，美国国务卿蓬佩奥访印，双方签署《地理空间合作基本交流与合作协议》（BECA），下一步将签署海上信息共享技术协议（MISTA）。2020年6月，印澳首脑举行视频峰会，发布了“印太海上合作的共同愿景”，并签署了相互后勤保障协议（MLSA）;9月，印澳海军在东印度洋举行防空演习;11月，澳大利亚时隔13年再次加入“马拉巴尔”联合军演。2020年9月，印度与日本签署《物资劳务相互提供协定》（ACSA），为两国相互使用彼此在印度洋的基地打开了方便之门。

二、动因分析

印度积极经营孟加拉湾地区，与印度战略文化、外交历史传统和国家利益定位息息相关，旨在维护和巩固其势力范围，确保其在该地区地缘政治、经济乃至文化中心主导地位。

（一）重塑孟加拉湾战略秩序，恢复和巩固印度传统优势地位。

自英国于1968年从苏伊士以东撤回之后，印度凭借其特殊的地理位置及相对实力优势长期以来在孟加拉湾占主导地位。近年来，孟加拉湾地缘战略重要性日益凸显，各国在 “印太”战略的指引下纷纷加大了对孟加拉湾事务的关注和参与。印度认为这些变化可能使得孟加拉湾成为“大国竞争时代”新的“角斗场”，而印度并没有做好充分准备，并为此感到担忧。印度学者莫汗较早就提出：辛格之后的下一届印度政府必须认识到孟加拉湾是一个战略枢纽（stategic hub），必须发挥坚强的领导力来整合国内发展战略、快速发展的周边区域和以印度为中心的经济地区主义。因为印度不做的话，其他势力会插手进来（chip in）。他还指出：印度在这一区域做些实事远比抽象地讨论印太概念更重要。

基于上述认识，印度迫切希望重塑孟加拉湾战略秩序，恢复和巩固印度在这一区域的传统优势地位。印度近年来经济发展迅速，自身信心满满。2015年2月，莫迪声称要带领印度发展成为“全球领导大国”（leading power），而不只是一支制衡力量（balancing power）。为实现这一目标，莫迪一方面强调基于印度教民族主义的现实主义外交原则。与尼赫鲁强调印度应发挥道义的力量不同，莫迪则更倾向于在提升实力的基础上发挥其安全作用，例如加大军力建设、确保航线安全和扮演“净安全提供者”角色等。特别是在美国实力相对衰退的背景下，野心勃勃的莫迪政府在孟加拉湾的行动模式兼具“搭便车者”和“治安官”的特点，而且后者的特点越来越突出。另一方面则重视周边区域外交，在实力基础上塑造有利的周边环境。印度传统的周边外交设计是：把周边小国彼此之间、与外部世界隔绝开来，让它们乖乖地听从印度的支配，“印度从未主动思考如何在周边实行积极主义以巩固自己在地区内的安全”。随着全球化的发展和相关国家的政治经济转型，印度发现这个思路行不通。在孟加拉湾地区，我们可清晰地看到：印度正在对“邻国优先”和“东向行动”进行整合，主动地提供各类区域公共产品，积极塑造一个对印度有利且以印度为中心的、排他的“次区域共同体”。以BIMSTEC为例，印度政府始终强调“先巩固而后再考虑扩容”，反对斯里兰卡提出的扩容建议，其意图是保持一人独大，防止其他竞争者以“观察员国”身份逐渐渗入从而稀释其领导权。

（二）推动孟加拉湾基建联通和区域合作助推印度经济发展

印度约有3亿人生活在濒临孟加拉湾的东海岸（包括泰米尔纳德邦、安得拉邦、奥里萨邦和西孟加拉邦），另有4500万人生活在相对封闭且发展落后的东北地区，如何推动这些地区的经济发展、加强其与亚太经济体的联系、摆脱贫困落后状态，是莫迪积极推动孟加拉湾地区一体化建设的重要内因。

孟加拉湾拥有丰富的能源、矿产和渔业资源，发展蓝色经济的潜力巨大。在孟加拉湾北部，油气资源的规模和密度都相当大，据埃士信咨询公司（IHS）的数据，截至2017年年底，共发现油气田82个，已发现石油可采储量1000万吨，天然气可采储量1万亿立方米，累计石油产量200万吨，天然气1700亿立方米。最近几年，在北孟加拉湾盆地多处接连发现大型油气矿，上述评估数量估计还会增长。2012—2015年，先后有6个大型油气矿被发现。该地区丰沛的油气资源吸引了大量国际能源公司的关注，作为主要能源进口国的印度也希望参与开发以保障其能源安全，特别是天然气的供应。

孟加拉湾沿岸各国有着庞大的年轻人口，有着庞大的基建需求和市场发展潜力。印、孟、缅、印尼不仅人口众多，而且年龄结构趋于年轻，潜在的人口红利和消费市场巨大。近年來，斯、孟、缅、印等国的经济势头发展不错，2012—2016年间经济增长率都在3.4%～7.5%之间。美国智库IHS Global Insight把斯里兰卡列为最有吸引力的10大亚洲市场之一。据亚洲基础设施投资银行（AIIB）新近发布的《2019亚洲基础设施融资报告》，孟加拉国要实现“2021愿景”步入中等收入国家行列，其每年基础设施投资需求达240亿美元;走向开放的缅甸也被视为亚洲很有潜力的“下一只小虎”;印尼发展前景也十分看好，预计到2030年将成为世界第五大经济体。这些国家对提倡“印度制造”的莫迪政府而言是具有吸引力的，如何改善基础设施的区域联通、提升区内贸易水平、开发利用人力资本优势和加强与东南亚市场的联系，是印度重新重视孟加拉湾的重要原因。

受印巴矛盾的牵制，被印度一度寄予厚望的SAARC发展迟缓甚至停滞，这也迫使印度将区域合作的目光从南盟转移至BIMSTEC上。在经济全球化出现“回头浪”的大背景下，印度也急需在区域经济合作中经营自己的“小池塘”。2019年6月，印度外长苏杰生公开表示，在未来五年里，推动BIMSTEC合作是印度外交的优先事务。2020年新冠疫情的蔓延对印度经济冲击巨大，印度经济在4—6月大幅萎缩23.9%。印度迫切希望与BIMSTEC邻国加强合作，共同打造区域价值链，早日恢复经济活力并减少对中国产业链的过度依赖。

（三）应对孟加拉湾传统安全和非传统安全挑战

印度长期以来把孟加拉湾视作印度安全的第一道屏障。潘尼迦（K.M. Panikkar）的观点一直影响印度安全决策者：控制孟加拉湾和阿拉伯海对印度安全至关重要。拥有安达曼-尼科巴群岛可以为东海岸提供保护，确保对孟加拉湾进行充分控制。澳大利亚学者布鲁斯特称这一地区是印度抵御来自或通过东南亚群岛形成的潜在威胁的关键空间。因此，印度对该地区的力量结构变化及域外国家的任何存在十分敏感和警觉。在冷战期间印度主要担心美国（因此它引入苏联舰队予以制衡），现在它把目光集中放在中国身上。印度把中国与缅孟斯的经济安全合作、中国海军在孟加拉湾的正常活动以及拟议开凿的“克拉地峡”视作中国推行“珍珠链”、包围印度的证据。有学者写道：“尽管沒有官方证实，但中国在东南亚的反拒止/介入完全有可能成为印度在孟加拉湾做出反应的催化剂”。印度战略评论家莫汉指出：对中国舰船和潜艇在北安达曼海执行任务的预期将给印度的投射能力造成严重影响。这势必会导致印度海军采取一些侵略性的反机动措施。例如，当中国向孟加拉国提供潜艇后，印度也向缅甸移交一艘“基洛”级潜艇作为应对;2019年12月，印度海军就在孟加拉湾海域驱离了一艘中国海洋考察船“实验1号”;拟定于2020年3月举行的“米兰”军演也没有邀请中国。印度对中国的海上安全防范心理还是很强的，为此，印度一方面大力提升自己的航线控制与监查、远程投射和海上拒止作战的能力，一方面试图拉拢或压迫斯、孟、缅与其开展联合作战演练，建立以印度为主导的“辐轴式”双边安全合作体系。

印度也需要借此应对非传统安全挑战，如气候灾害、海盗、跨境难民、毒品犯罪等。孟加拉湾气候形势多变，重大自然灾害频发，例如2004年的印度洋海啸造成数十万人员伤亡（印度伤亡人数排第三）;孟加拉湾还是连接“金三角”到阿富汗的重要毒品“通道”。印度试图以非传统安全合作为突破口，拉拢濒临海湾的国家，培养合作习惯，为未来打造多边地区安全机制作准备。

总而言之，孟加拉湾地缘战略环境的新变化、印度在该区域的利益定位和决策层对该方向威胁认知的变化及由此产生的战略焦虑，是推动莫迪政府“重新重视”孟加拉湾的重要原因。此外，印太整体战略环境的变化及域外大国对印度的竞相拉拢也使得印度看到了“重塑并主导”孟加拉湾区域秩序的机遇。美国推行印太战略的一个关键因素就是拉拢印度，印度由此成为美国在孟加拉湾实施“离岸平衡战略”理想的责任承担者。美国许诺帮助印度提升其在孟加拉湾的军备力量以及鼓励其东进西太平洋，这对印度来说是一个巨大的诱惑。美国一方面极力渲染中国的“潜艇威胁”和“建港背后的军事目的”，意图利用印度对中国进入印度洋的天然敏感和警惕，主动干扰和反制中国;另一方面大力拉拢印度，提供先进装备和培养合作习惯，帮助印度增强对抗中国的实力和信心。美国积极帮助印度提升东部海军基地的反潜能力（如出售P-8I和MQ-9B）和水下预警系统的建设就是一个例子。在美国新安全中心的报告中还提出，如果中印未来在孟加拉湾开打，印度可依赖外国战略盟友以增强其海洋监视能力。还有美国学者煞有介事地从英国撤出苏伊士运河以东的历史教训来论证，如果没有一个占主导地位、大多数时候都亲善的海洋大国来阻止后起之秀争夺海域，竞争或冲突就会随之发生。印度也有学者唱和道，正是因为印度无法单独阻止实力雄厚且不守规矩的中国进驻这一海域，因此有必要借用美日澳的力量。莫汉曾撰文分析“印度为何必须把澳大利亚拉入孟加拉湾”。印日联手打造 “亚非增长走廊”，在孟加拉湾沿岸国家开展第三方合作，也有针对“一带一路”倡议的意图。概而言之，美国希望借助提升印度的海军实力以分担其在孟加拉湾“遏制中国”的战略负担，挑动中印之间的海上竞争从而扮演“离岸平衡者”角色;印度则乐于与美国及其他国家的海军合作，争取时间发展自己，以实现自己的“小目标”—— 加强对孟加拉湾地区的战略控制。

三、制约因素

相比较前任辛格而言，莫迪的孟加拉湾政策可谓是“奋发有为”，印度在政治、经济、军事、人文等领域多管齐下，这将对双边关系及地区秩序产生新的影响。莫迪推行以基建联通和多边机制建设为核心的“区域再整合”政策，客观上有助于改善和提升孟加拉湾的发展基础设施水平，为促进区域经济一体化的发展和人文交流创造有利条件;印度大力强化孟加拉湾方向的军事安全投入和对外援助，一方面有助于联手应对区域非传统安全挑战，但另一方面也可能加剧孟加拉湾“军事化”趋势;印度打着“民主”的旗号对孟加拉湾邻国的内政进行干预，其背后带有明显的地缘政治竞争的意图，以其对华亲疏与否实行“双重标准”，这并不利于改善双边互信;印度的多边机制外交带有明显的排他性和针对性，参与其中的小国将面临“选边站队”的压力，长期发展前景堪忧。印度能否与相关国家一道成功整合孟加拉湾，引导这一“破碎地带”转变成一个繁荣稳定的、印度居于中心地位的“地区共同体”，这中间必然充满许多挑战和不确定性。印度的政策能否达到预设战略目标，将受以下几方面因素的制约。

（一）自身实力和战略意图存在差距

印度究竟愿意在该地区付出多少、政治与安全承诺到底有多坚定和持久是主要问题。印度周边外交的一个最大特点就是缺乏连续性，说得多做得少，缺乏深耕细作的耐心和坚持不懈的投入。以基础设施的互联互通为例，孟加拉湾基础设施建设每年的资金缺口高达2500亿美元，单凭印度的实力根本无法满足这一需求，特别是在其经济增速明显减缓的困境下。斯里兰卡在印度的压力下推掉中国投资的项目但印度又无力填补;印度在孟加拉湾经济一体化的核心作用也并不突出（印度与周边小国的贸易都处于顺差地位），无法做到“多予少取”，因此该地区的一体化进程长期处于较低水平，彼此之间的经济联系弱于他们与区域外的联系;在区域安全公共产品提供上，印度的能力已大有改善，但离扮演好“净安全提供者”角色仍有不少差距。印度海军在三军中素有“灰姑娘部队”之称，在国防预算中的份额远低于陆军和空军。在印度最新的国防预算中，海军预算所占的比例仅为13%，比2012年下降5%。印度计划到2027年军舰数量达到200艘，而如今只有137艘，当前经济形势下该计划的实现有一定难度。孟加拉湾区域同样还存在多样而复杂的非传统安全挑战，单靠印度来承担公共安全产品也是不可持续的。

就战略意愿来看，莫迪东进孟加拉湾的决心很大，但受制于印度战略文化中轻视海洋的传统、以及来自巴基斯坦的陆上牵制而困难重重;印度国内也有不同声音，担心战线扩展造成东西、海陆不能兼顾。我们可以看到，莫迪第二任期以来把大量的精力放在处理边境争端及国内政治事务上，无暇东顾。此外，一旦政治强人莫迪的任期结束，印度是否能继续在孟加拉湾这一方向的投入，存在一定变数。再者，环孟加拉湾地区（特别是南亚部分）是个典型的“断裂带”，充斥着错综复杂的宗教、民族、区域内国家之间的矛盾等，印度能否去妥善处理，也是个问题。

（二）“印度优先”与“邻国优先”存在矛盾

印度与周边国家互信程度较低，且对区域秩序前景存在不同认知。历史上对周边国家内政有过多次干预。莫迪政府虽然没有对邻国采取冷战时期惯用的军事干预手段，但是对孟加拉湾邻国的内政干预也毫不掩饰。正是出于这一考虑，这些国家在接納印度投资时也保持一定戒心。例如在斯里兰卡，印度选择的投资地点都集中在泰米尔人相对聚居的贾夫纳地区，斯里兰卡政府担心印度的投资可能会影响其经济独立和民族问题等。印度石油公司下属的独立子公司Lanka IOC是斯里兰卡国内最大的润滑油供应商，市场份额占 17%。印度提议由该公司接管亭可马里的99个储油罐，但遭到了斯里兰卡工人的强烈抗议。类似的情况在孟加拉国也存在，特别是因为移民和水资源分配问题上的矛盾，印孟之间的猜疑还是很深的。孟加拉国因不满印度通过《公民身份法》修正案，其内政部长和外交部长先后取消了访印计划;莫迪原计划2020年3月17日访问孟加拉国，并参加纪念孟加拉国建国领袖拉赫曼诞辰100周年活动，因为孟加拉国穆斯林的强烈反对而取消。

此外，环孟加拉湾中小国家多有“不结盟或中立”外交传统，不愿意成为大国竞争的牺牲品，因而普遍采取“对冲策略”或“软平衡”。例如在BIMSTEC中，小国希望能效仿东盟中小国家，以多边机制和规范来制衡或者对大国进行“社会化”或“反向规范”，防止大国“公权私用”。而莫迪政府大力推动BIMSTEC建设的一个重要特点就是搞“孟加拉湾印度化”，这对于本来就对印度心存疑惧的国家而言是不可接受的。就具体国家而言，斯里兰卡试图在中印之间保持等距离平衡，并通过机制建设和规范塑造，在大国权力博弈中间扮演“地区规范引领者”，从而实现地区的整体稳定。斯里兰卡总统拉贾帕克萨在2019年底访问印度前表示，斯里兰卡实行等距离外交，在大国竞争中保持中立。孟加拉国与缅甸的想法也基本与斯里兰卡类似。孟加拉湾小国在面临印度这种“非对称性”合作伙伴时，更希望其扮演一个“和平、宽容和慷慨”的角色，而不是处处强调“印度优先”。至于中等国家印尼，它也不太可能接受莫迪设想的“印度洋领导者”角色。印度如果走不出对“门罗主义”的迷思和“印度优先”的执念，将很难消除邻国的疑虑，BIMSTEC的健康发展也将受到影响。

（三）战略自主和“搭便车”存在矛盾

如前所论，印度对美、日、澳在孟加拉湾扩大势力存在，持默许甚至支持态度。印度的意图是通过“搭便车”方式来谋求自身力量的快速增长，并主动与所谓的“志同道合”国家合作来阻止或平衡中国。莫迪上台以来，印度在战略自主性的坚持上已有所松动，莫迪本人及其所在的印人党受不结盟传统政策束缚较少，认为不应该教条式地理解不结盟，而应根据国家利益遵循“战略自主”。当前美印军事安全合作水平不断提升，美国在印度下的赌注越来越大，印度则显得愈加小心谨慎，毕竟印美之间多年的宿怨并不是朝夕之间就能化解。伯科维奇（Gegoge Perkovich）指出，在行使海权的时间、地点和方式上，印度可能不会与华盛顿政府的判断完全保持一致，从而将令美国政府震惊、失望。印度拒绝或排斥中国进入孟加拉湾，并不等同于义无反顾地登上四国同盟战车去对抗中国。当前，印度以夸大中国威胁来取悦美国，欢迎美国海军提升在孟加拉湾的存在;美国则默许印度在孟加拉湾实施更为积极、干涉性更强的区域安全政策，这种貌似似良性的合作并不会持续太久。正如梅农（Shiv Shankar Menon）所言：“像印度和中国这样具有传统治国之道的新兴大国，它们会甘心被别国政策操控吗？不论这种政策讲得如何巧妙。我认为答案是否定的”。一旦印度经济和军事实力继续增强，两者在印度洋上的结构性矛盾将重新凸显。

（四）推动区域合作和排斥中国参与存在矛盾

2018年6月，莫迪在香格里拉发表关于“印度印太战略”的讲话，“印度并不把印太地区视为一个战略，也不认为它是一个由有限成员组成的俱乐部，也不是一个试图占主导地位的集团。我们绝不认为它是针对任何国家的。”从莫迪的言论中，很多学者注意到其强调“包容”这一令人乐观的信号，这一点应该与“一带一路”的精神主旨是相通的。客观地讲，两国在孟加拉湾基础设施建设、经贸合作乃至应对非传统安全问题都有共同利益，这一点印度学者也不否认。再加上两国在孟加拉湾并不存在海洋权益冲突，完全有可能开展合作。但现实是，莫迪的孟加拉湾外交排他性十分突出，尤其是对中国（甚至是对印尼）的防范和排斥。最近印度将与孟加拉国联合搞 “海岸雷达监视系统”，有对中国不信任的因素，这种不信任必将影响环孟加拉湾的发展与稳定。伴随中国实力的增长和“一带一路”倡议的稳步推进，中国必将成为成为环孟加拉湾地区一支不可忽视的力量，这是一个客观趋势，没有中国参与的环孟加拉湾区域合作是不现实的。

四、结语

莫迪政府从地缘战略和区域一体化的角度“重新发现”孟加拉湾的重要性，由之前的“被动适应者”转变为“主动塑造者”，其目的是建立以印度实力增长为基础、以印度为主导的孟加拉湾地区秩序。莫迪的孟加拉湾外交名为“打造地区共同体”而实为“巩固势力范围”，这一理念及规划与莫迪在香格里拉倡导的“开放、包容、非对抗”印太战略有明显矛盾。印度要想在环孟加拉湾地区赢得尊重和收益，并且维护稳定的周边海洋安全秩序，就应当秉持互利共赢、合作安全的理念，摒弃霸权的诱惑，与各利益攸关方平等合作，共商共建，扎实推动次区域一体化建设，为次区域治理贡献“正能量”。

中印作为影响环孟加拉湾地区秩序的关键国家，应尽力避免重复18世纪末欧洲列强竞逐印度洋和20世纪60年代伴随英国衰退、美苏恶斗印度洋“真空地带”的历史教训。中国在孟加拉湾拥有合法利益存在，中国应积极与印度在孟加拉湾开展非传统安全领域的合作，如打击海盗和灾害救援等，为建立海上安全信任措施打好基础;同时，中印可进一步探索两国在印太海权实现协调的新模式，在兼顾国际原则和历史依据的基础上，主动考虑对方的安全担忧，彼此尊重各自在特定临近海域的权利，以避免域外势力的挑拨和干扰。当前孟加拉湾有进一步军事化的趋势，但总的来说军事竞争对抗的现实压力是比较低的（比起东地中海、北极和波罗的海而言），求稳定谋发展是区域各国的共同愿望。在新冠肺炎疫情的冲击下，孟加拉湾沿岸各国迫切需要携起手来走出困境，中印两国应抓住这一“时机窗口”，从历史大局和长远战略目标出发，以首脑外交为引领，加强战略沟通与协商，以区域共同利益为最大公约数，尊重彼此的利益关切，妥善处理分歧，培育合作领域及机制，共同携手把孟加拉湾打造成“希望、繁荣和稳定之湾”。

【完稿日期：2020-11-8】

【责任编辑：姜胤安】