直接帮扶与农村基础设施建设对扶贫效果的比较分析

2020-12-23 09:33:16 中国集体经济 2020年34期

李懿婧 武璇 张丹丹 廖珈瑾

摘要:改革开放四十年,一系列政府主导、社会帮助等扶贫方式取得了贫困发生率从97.5%降至1.7%的成果。在打赢脱贫攻坚战三年行动的目标下,如何继续实现高质量高效扶贫成为眼下迫切的任务。可以聚焦在贫困地区居民收入、居民生活满意度、扶贫产业发展潜能和三大产业产值四个指标上评价扶贫效果,通过比较分析直接帮扶与农村基础设施建设的效果进行政策调整。文章以安徽省X地和Z地为例,通过构建计量模型,立足于国内外文献,并通过实地调研、配合主成分分析法等得到总体的综合评价方案,对直接帮扶与农村基础设施建设产生不同的扶贫效果进行比较分析,并给出合理的解释,为实际扶贫工作的具体实践和相关扶贫政策的制定提供参考。

关键词:精准扶贫;直接帮扶;基础设施建设;比较分析

一、问题的提出

改革开放四十年,一系列政府主导、社会帮助等扶贫方式取得了贫困发生率从97.5%降至1.7%的成果。2018年国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,指出坚持把提高脱贫质量放在首位,确保脱贫攻坚成果经得起历史和实践检验;坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹。尽管一系列政府主导、社会帮助等扶贫方式不断落实,贫困地区经济社会发展各项指标均有好转,但扶贫地区难以持续健康发展情况并未改观,甚至出现部分地区返贫的恶化趋势。这一现象使人不得不质疑:现有扶贫方式是否驱动了贫困地区的快速增长?又是否陷入了“政策陷阱”之中?存在哪些问题和不足可供其他地区借鉴?客观地评价扶贫方式的实施效果,不仅对于扶贫方式的实施和完善具有重要意义,而且能够提供对其他区域发展战略的借鉴效果。

直接帮扶作为输血式扶贫,通过政府政策倾斜、资金和扶贫人员的引入,在充分利用原有资源禀赋和地理区位的条件下,发展原有产业,以较快的速度达到“两不愁、三保障”现行扶贫标准。基础设施建设作为造血式扶贫,从生产类基础设施陆地交通、饮用水、电力、通讯、生产设施和生活类基础设施教育、科学技术、医疗保障两个维度完善贫困地区原有禀赋,着力改善深度贫困地区发展条件,提高当地发展潜能。

大量文献从多个方面评价了直接帮扶与基础设施建设的扶贫效果。一方面,唐咏平(2003)指出扶贫工作重点应该是直接扶助贫困户;饶曦(2019)基于2013~2017年A省数据分析指出了当前拨款对象不精准、扶贫资金分配过于分散等问题;徐克勤(2019)指出完善农村金融制度是精准扶贫的重要推动力;但是,庞柏林(2019)也指出,普遍注重对贫困个体集中输血,忽视对贫困个体造血功能可能会导致返贫问题的出现,降低脱贫效果。另一方面,林毅夫(2000)认为农村基础设施建设高度劳动密集,以使用农村廉价劳动力为主,能够创造出许多就业和收入机会,形成良性循环,有利于缩小城乡差距;Katic(2014)通过农民访谈以确定农村基础设施建设前后农业生产的成本和效益,考量基础设施建设对农业生产的经济回报;Aleixo等(2018)评估了农村合作组织供水系统建设前后的水资源获取条件和相关不平等,证明与基础设施有关改善供水措施的局限性和挑战是影响经济的重要原因;杨熙汉(2019)提出PPP模式可以运用于农村基础设施建设并给出农村基础设施建设的PPP模式运作思路。

对于直接帮扶与基础建设对扶贫效果的研究,主要是两种方式对贫困户脱贫造成的影响,但是对其作用程度及二者的對比分析研究较少。其次,关于基础设施建设对扶贫效果的作用分析忽略了对扶贫效果的指标考量。以及,关于直接帮扶扶贫效果的研究,多是定性的分析,主要是二者之间的相关关系和如何更加精准扶贫。

基于此,本文将基于贫困地区居民收入、居民生活满意度、扶贫产业发展潜能和三大产业产值四个指标进行比较,分析直接帮扶与基建帮扶对脱贫效果的作用机制,通过主成分分析法(PCA)和X地、Z地的2014~2019年面板数据,对直接帮扶和农村基础设施建设对扶贫效果进行比较分析,本文的特点在于:一是以某贫困县为研究样本,从微观层面梳理两种扶贫方式的效果;二是运用主成分分析方法对结论进行了稳健性检验,使评价结果更加符合共同趋势假设,评估方法更为科学;三是识别扶贫措施对经济增长的作用机制,并且在机制识别的基础上提出其后续执行过程中的有效经验。

二、直接帮扶与基建帮扶的政策效果:一个理论框架

从政策实施的效果看,直接帮扶与基础设施建设帮扶都带来了增长驱动效应,但是两者存在差别,图1显示两种扶贫方式效果的具体作用机理。

直接帮扶作为“输血式”扶贫,主要以直接救助等形式进行帮扶,通过拨发各种扶贫款项,直接提高贫困户的收入水平,解决贫困居民的生活问题,减少贫困人口数量。这种以输血式为主的模式,确实促进了贫困地区人们生活条件的改善和经济效益的提高,提高了农村贫困人口的收入水平和生活质量。

但从现实看,这种改善和提高只能在短期内取得较大的效益,从长远角度来看,如果长期只输血不造血,贫困地区的经济发展会形成依赖性经济,而自主创造发展的能力会很难产生。造成这种现象的原因主要表现为:第一,传统的输血式扶贫理念,过于强调外在因素的主导力量,忽视了农民的能动性和主体性;第二,扶贫资金和项目的分配和使用往往由地方政府和乡村精英把控,贫困农民很难参与扶贫资源的决策、管理和使用;第三,贫困户自身的“等”“靠”“要”的惰性,希望“不劳而获”的要更多的政府资金,想靠低保得过且过;第四,缺乏科学合理的决策、监督与评估机制,助长基层政府非制度化行为,导致扶贫政策不持续、扶贫机制不完善、扶贫效果不稳定。

而基础设施建设作为“造血式”扶贫的一种方式,可以从陆地交通、饮用水、电力、通讯、生产设施和教育、科学技术、医疗保障两个维度完善贫困地区原有禀赋,为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统,改善贫困地区发展条件,提高当地经济发展潜能,构成贫困地区经济增长的驱动力。

从基础设施建设的政策实施看,它对贫困地区的帮扶作用主要体现:一是基础设施建设有利于吸纳贫困地区劳动力,扩大就业。例如1929年罗斯福为应对经济大萧条大力兴建公共工程,增加就业、刺激消费和生产,为日后美国的经济恢复和迅速发展提供了物质基础。二是基础设施建设可以增加农产品产量,增加农民收入。基础设施中农田水利设施的建设,农业基地、农业气候站的建立,都可以为生产出高质量的农产品提供有效动力。三是不仅是对于经济的促进,基础设施建设对于贫困地区生态环境的保护也起到积极作用。边疆沙漠化地区的退耕还林、退耕还草,建立自然保护区等具有长期效益工程的建立,为贫困地区的可持续发展提供有效帮助。四是基础设施建设可以改善地区人民的居住环境,提高人民生活质量。贫困地区社区型基础设施建立,学校、公园、医院等保健工程的建设,不仅可以满足人民日益增长的物质需要,也可以从精神方面给予贫困地区人民更大程度的享受。因此,贫困地区基础设施建设对于推动地区现代化,实现贫困地区经济发展具有很强的推动作用。

因此,在2020年巩固脱贫成果的压力下,保证高质量高效扶贫可行途径之一是衡量合理的扶贫方式。直接帮扶与基础设施建设帮扶的扶贫效果比较,以着力激发贫困人口内生动力,着力夯实贫困人口稳定脱贫基础,着力加强扶贫领域作风建设,切实提高贫困人口获得感为目标,达到既定扶贫效果。

三、模型与估计方法

扶贫可以看做是在贫困地区进行的一项政策实验,对于这种政策的评价效果,通常使用PSM-DID方法进行分析。但是,由于扶贫在我国是一项广泛实施的政策,无法找到符合条件的未实施扶贫政策地区,再结合上述一点四面的原理机制,考虑采用主成分分析法进行分析,即构建如下模型:

Aspectit=cit+bi+αitDit+βitXit+εit(1)

其中Aspect可以取Income(农村居民收入)、Degree(农村居民生活满意度)、GDP(三大产业产值)、POT(扶贫产业发展潜能),即分别从农村居民收入、农村居民生活满意度、三大产业产值考察、扶贫产业发展潜能四个方面进行考察。c为截距项,D为虚拟变量(在政策实施之前取值为0,在政策实施之后取值为1),X表示一系列協变量,ε表示扰动项,i代表不同个体(取值为1,2……),t表示不同年份。

在走访调研之后,将农村居民收入、农村居民满意度、优质产品发展程度、技术发展水平、人力资本积累等目录下政策实施前后的数据合并为相应维度及具体数值,结合方差分析计算出对应维度在综合得分中的权重,并据此计算出综合得分。在得到综合得分数值后,再构建如下模型:

scorei=ci+αiDi+βiXi+εi(2)

其中score表示综合得分,其他变量意义同上。在score与X进行标准化处理以后,通过回归结果比较的大小关系,即可比较政策对于综合得分的促进效果。

而为了避免地区的个体异质性导致估计结果出现偏差,因而考虑面板数据估计方法:

scoreit=cit+bi+αitDit+βitXit+εit(3)

其中代表个体不随时间变化的个体异质性,其他变量意义同上。同样在得到的估计大小后,即可比较政策实施效果。

四、评价结果与效应检验

(一)数据与变量

本文经过走访调研,确定以X地和Z地,分别采取基础设施和以直接帮扶形式进行扶贫且其他要素相似的地区作为样本源。了解到由于2014年之前两地统计机构的数据统计不完善,重要指标缺失,不满足数据的可得性,以及两地都在2017年进行了各自扶贫方式下具体项目的显著改善,可以更好地突出两地的政策结果,综合数据可得性、指标可计算等原则,本文通过随机抽样等方法收集两地2014~2019年的面板数据共计600个样本来评估不同扶贫方式的效应。具体变量与指标见表1。

(二)主成分分析

对人均纯收入、地区生产总值、居民生活满意度、优质产品发展程度、人力资本积累和技术进步水平六个方面进行主成分分析,以得出政策实行的综合评价指数。主成分分析对应方差解释矩阵以及碎石图结果见表3和图2。

根据方差解释矩阵以及碎石图结果可以看出,特征值大于1的成分有两个,总解释程度高达75.361%;碎石图在组件2和组价3之间的线段陡峭。综合考虑,上述两个方面可以提取成两个维度。

上述两个维度对应的成分得分系数矩阵如表4所示,上述两个维度的表达式为:

Factor1=0.299×人均纯收入+0.251×地区生产总值+0.254×居民生活满意度+0.314×优质产品发展程度-0.010×人力资本积累+0.260×技术进步水平

Factor2=0.188×人均纯收入-0.364×地区生产总值+0.262×居民生活满意度+0.196×优质产品发展程度+0.358×人力资本积累-0.345×技术进步水平

根据表3可以看出,总的衡量指数score的表达式为:

Score=43.480/75.361×Factor1+31.881/75.361×Factor2

(三)数据分析结果

在score与X进行标准化处理以后,用(2)式进行OLS回归。为了检验结果的稳健性,选择逐步加入回归变量;为了避免地区的个体异质性导致估计结果出现偏差,考虑面板数据估计方法。部分结果展示如表4。

本文选取了两地区OLS回归结果和deal变量估计结果进行展示。综合根据OLS、固定效应以及随机效应的估计结果可以发现,在直接帮扶地区,实行政策对于评价指数的促进程度显著程度有所差异,其中OLS估计结果在1%显著性水平上显著,固定效应估计结果在10%显著性水平上显著,随机效应估计结果不显著,且影响程度约在6~100之间;在基础设施建设地区,实行政策对于评价指数的促进程度均在1%显著性水平上显著,影响程度约在50~130之间。

对比直接地区和基础设施建设地区政策估计效果可以看出,基础设施建设地区的政策对于综合指数的促进作用更为显著,而且促进幅度更大,而直接地区的政策促作用相对而言不明显,且作用幅度较小,随着政策的逐步实行,基础设施建设地区政策的促进程度起主导作用,且政策的时滞性不明显,基础设施建设政策通过更为基础的层面提升了综合指数的长期发展。

五、结论与政策启示

国家扶贫政策自实施以来,贫困地区的经济社会发展取得了一定的成果,但同时也存在不足,准确评估不同的扶贫政策对贫困地区经济发展的增长作用是社会各界关注的重点问题。本文利用两个不同政策比较2014~2019年的面板数据,采用主成分分析法对直接帮扶与基础设施建设两种政策是否推动贫困地区经济快速增长这一问题进行检验。结果发现,直接帮扶政策可实现贫困地区的短期经济效益,难以产生持续发展动力,发展后劲不足,极易出现“返贫”,进一步的研究结果显示,基础设施建设作为社会经济活动正常进行的公共服务系统,对于推动贫困地区现代化,实现贫困地区经济发展具有很强的推动作用。

根据本文的实证分析,在打赢脱贫攻坚战的决胜之年,应当以基础设施建设扶贫为抓手,突破政策陷阱,从“输血式”向“造血式”转变,充分发挥“政策红利”,促进贫困地区经济发展和区域协调。

(一)加大对贫困地区基础设施建设的投入

利用扶贫的宏观政策利好环境和微观政策协调制度,通过搭建基础设施,充分发挥政策驱动效应。经济发展不同程度地区的基础设施建设不管是在质,还是在量上面都差距明显,贫困地区要落后很多。为了加快贫困地区经济的发展,应加大对贫困地区的拨款补贴额度,使贫困地区依据基础设施建设积累资源资本,改善经济发展的物质条件,调整产业结构,带动就业,促进贫困地区经济发展。

(二)科学规划、合理布局,加快贫困地区基础设施建设的步伐

基础设施建设必须从大局出发,根据贫困地区人口生产生活情况和本区域经济发展规律,争取基础设施建设做到空间布局合理、规模合理、功能齐全、技术进步、经济效益最大化。特别是加强对乡村两级工作指导监督,确保各项工程设施建设落实到实处。通过合理布局、科学规划,不仅提高基础设施水平,满足经济发展的基本需要,而且还能够避免基础设施资源的浪费,节省造价。

(三)尊重民意,做到因地制宜,不断激发贫困地区人民参与积极性

在进行基础设施建设时,广大贫困人民是受益者,也是基础设施建设主力军,应当积极发挥贫困人民积极性。因此,一方面,需要广泛听取人民群众的意见,牢牢围绕着人民群众的需求来做好谋划工作。另一方面,需要将国家政策和当地居民投入进行结合,不能由政府或者企业来包办一切,而是应当将财政资金落实到重点项目之上,使扶贫政策能够真正推动贫困地区经济快速增长。

(四)后期加强对基础设施的经营管理

要根据“谁出资、谁拥有、谁受益、谁负责”的原则,明晰产权,明确责任,加大建设力度,充分调动各方面投资經营和管理贫困地区基础设施的积极性,并建立起有利于管理和保护当地基础设施的机制。明确规划目标和措施有助于当地工作开展,同时也可以使各方职责得到履行,有助于进一步推动基础设施建设上一个新台阶,为贫困地区的经济发展注入源源不断的活力。

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*基金项目:授人以鱼还是授人以渔——直接帮扶与农村基础设施建设对扶贫效果的比较分析(项目编号:201910357233)。

(作者单位:安徽大学经济学院)