中国清洁取暖政策的福利经济学分析及改进措施

2020-12-23 09:33:16 中国集体经济 2020年34期

周晓洁

摘要:自2017年清洁取暖改造工程在北方地区加速实施以来,一定程度上提升了居民生活的便利性,同时也暴露出一系列问题。文章分析了自加速推进清洁取暖工程后,对居民经济、居住情况、供暖、心理四方面的双向福利影响,以及政府如何利用政策引导在清洁取暖背景下,提升多数人福利、增进社会总福利,从“后补贴时代”税收的退出方式及税收政策、房屋节能改造等方面给出政策建议。

关键词:清洁取暖;取暖方式;居民福利水平;福利经济学

一、引言

“煤改气”在我国历史悠久,自1997年 “煤改气”工程在北京率先开启,随后在重庆、陕西、四川等地相继推行,但因成本不足、气源紧张等问题,政策推行缓慢。北方地区空气质量急剧下降,雾霾加剧,空气质量问题成为人们关注的焦点。鉴于此,国务院2013年出台了《大气污染防治行动计划》,争取在五年内使空气质量得到明显改善;2016年12月,中央财经领导小组第十四次会议的召开,使北方地区冬季清洁取暖工程得到进一步推进;2017年是《大气污染防治行动计划》收官之年,各地都加大了“煤改气”工程的步伐。2018年1月,国家发改委、国家能源局、财政部等几部门联合下发了《北方地区冬季清洁取暖规划(2017~2021年)》,确定了“2+26”个重点城市作为试点。至此,北方尤其是散煤集中的农村地区开始大范围加速推进煤改清洁能源政策。

二、文献综述

煤改清洁能源是推动能源供给侧结构性改革的重要举措,旨在调整能源结构,大力发展非化石能源,推动煤炭转型与清洁高效利用。早在2015年,国内以刘虹为代表的学者就对清洁取暖——以“煤改气”为主要方式进行了研究,主要是工程在实施中的现状和可能存在的问题,包括可能引发的天然气安全风险、能否切实改善空气质量、可能给政府造成的财政压力及一刀切式的“煤改气”工程是否符合国家能源发展方向等。清洁取暖工程在2017年后快速推进,国内学者对煤改清洁能源政策与实施情况进行了深入研究,主要分为以下几种:

一是北方地区煤改清洁能源不同改造方式的比较。杜学平等(2017)比较了“煤改气”“煤改电”两种方式环境效益,结果表明“煤改气”相比“煤改电”方式更为清洁。谢伦裕等(2019)比较“煤改电”“煤改气”和“清洁燃煤替代”三种主要清洁取暖措施,发现“清洁燃煤替代”为成本收益比最大的方式,适合短期居民清洁取暖改造;煤改气和煤改电的收益成本比相当,需根据当地情况选择合适的改造方式。

二是对不同地区的煤改清洁能源政策效果进行横向比较。杜晓林(2018)评估了京津冀地区煤改气、电两种方式的经济效益和环境效益,结果发现经济效益方面三地相差不大;环境效益方面,北京、天津、河北环境收益依次降低。岳鸿飞等(2019)研究结果发现,“煤改气”工程在京津冀地区具有明显的正向绿色净效益,且河北最强,北京次之,天津最弱。

三是运用实证方法具体分析了政策各方面效果。史丹等(2018)研究结果表明政策对空气质量的改善起到了一定的作用,但在节能效果以及改善居民能源消费结构方面并无影响。李少林等(2019)研究结果发现此政策降低了工业粉尘排放量与人工煤气、天然气用气人口数,但对减少二氧化硫排放量、改善能源结构并无显著影响,也并未对人工煤气、天然气用气人数和用气总量产生显著影响,得到了与史丹大致相同的结论。

四是从民生及财政支出的公平性视角做了具体的研究。李海峰(2019)指出改革重点应向民生倾斜,清洁取暖补贴力度还不足,山东、山西、河南等地的补贴力度有待提高。宋锦(2018)研究中表明,对低收入家庭的补贴救助政策改善了家庭间“可支配资源”差距过大的情况,但覆盖范围过窄,保障力度低;我国对北方地区进行冬季取暖保障的政策整体上加剧了居民家庭实际可支配资源的不平等性。

已有研究对煤改清洁能源政策研究较为充分,大多是研究政策实施效果或是进行纵向和横向比较,既包括对省内、区域内政策实施具体效果及几种改造方式间的比较,又包括区域内地区实施效果的对比分析。在清洁取暖政策实施、居民取暖方式改变后,既有政策的实施如何影响居民福利水平,已有文献对此问题缺少研究,本文将针对此问题展开论述,并就如何改善政策延续性提出建议。

三、居民取暖方式的福利经济学分析

(一)福利经济学理论概述

福利经济学是以“效用”为基础,研究社会经济福利的一种理论体系,其最终的目的是实现社会福利的最大化。旧福利经济学以庇古为代表,提出基数效用论、边际收入递减并指出国民收入的大小与社会福利水平的关系等重要理论外,还提出边际私人纯产值和边际社会纯产值概念,在市场上客观存在着两者不相等的情况时,政府应对边际私人纯产值大于边际社会纯产值的部门征税,对边际私人纯产值小于边际社会纯产值部门补贴,以实现资源优化配置,增加社会福利水平。新福利经济学以经济学家帕累托为代表,提出了序数效用论和帕累托最优状态,以及相对新福利经济学更加强调效率。但因市场失灵存在,帕累托最优状态几乎不可能达到,于是帕累托改进油然而生。

(二)取暖方式的变化对居民福利的影响

新福利经济学效用理论认为,每个人是他自身福利的最好判断者,并且力图使他的福利最大化。从福利经济学角度来说,清洁取暖改造工程与居民福利水平紧密相关,它对居民福利水平的影响是双向的,在政策实施过程中,居民经济情况、居住情况、供暖状况和心理状况都会影响到居民对自己实际福利高低的价值判断,影响居民福利水平。

1. 经济状况

第一,政策准备期:此阶段居民对居民经济的影响包括散煤和煤炉的回收、设备购置及村管网建设等系列措施。为了贯彻落实煤改气和煤改电政策,政府强制性的回收农村中的散煤和煤炉,对清洁取暖设备购置的用户及管线安装都给予了一定补贴,且规定了最高额度。第二,政策实施期:在清洁取暖政策实施期间,政府也对“气代煤”“电代煤”用户取暖进行了适当的补贴。但补贴遵循“先使用,后補贴”原则,到账滞后性严重。但综合来看在清洁取暖政策的前三年,政府一系列的燃气用电政策补贴让居民在享受便利的同时,并未承担昂贵的用气用电价格,取暖成本与煤炭取暖成本相比增幅在可接受范围内,提高了其福利水平。

2. 居住状况

第一,安全情况:改革之前,煤炭作为冬季主要的取暖方式,因房屋密闭,煤炭若不完全燃烧,很容易产生有毒有害气体,致使人体中毒。作为清洁能源,燃气用电取暖增加了安全指数,但同时需及时普及天然气使用规范,进一步提升其安全性。第二,清洁状况:煤炭燃烧不仅产生污染气体,还有烟尘等细小颗粒物。长期以煤炭取暖,室内卫生清洁导致劳动量增加。清洁取暖政策实施后,室内卫生状况得到很大的改善;煤炭一般储存在室外,而燃煤在室内,散煤的燃烧伴随着大量的体力劳动。对于承担家务较多的女性来说,清洁取暖减轻了其负担,提高了她们的生活满意度,增进了其福利水平。

3. 供暖情况

清洁取暖政策的推进,以保障北方地区广大群众温暖过冬、减少大气污染为立足点。根据《京津冀农村“电代煤”“气代煤”调查报告》显示,改造后取暖效果和之前燃煤对比显示,有55.9%居民持认可态度,有31.4%居民对改造效果认可度较差,居民受冻现象屡屡出现。究其原因,一是规划与实施间的脱节,部分地区煤改气项目在冬季前未完工;二是温暖程度与居民燃气消费呈正相关关系,室内温度需要以每天大量燃气做保证,但因补贴的滞后性和额度限制,居民往往能省则省;三是部分地区推进“煤改气”有“大跃进”之嫌,因气源紧张导致限气停气,“气荒”成为2017年全国普遍存在的问题,这不仅影响了北方施工地区居民的正常生活,也使南方居民的福利水平下降。

4. 心理状况

第一,地方政府对政策宣传不到位,居民政府双方沟通不畅。中央和地方政府对煤改气的补贴、进程、施工单位等都有详细的规定与说明,但因政策宣传不到位,造成居民种种不满,也阻碍了工作的顺利开展。不仅如此,不透明公开的政务信息,导致信息不对称,使居民产生道德风险,心理接受程度下降。第二,地方政府政策执行“一刀切”,违背政策初衷。中央清洁取暖的政策初衷是在保障居民温暖过冬的前提下,推进清洁取暖政策,并不是简单的“无煤化”。但政策在实行过程中,地方政府为完成上级下达指标过分执着于“散煤清零”,强制性的散煤回收政策过于形式主义,导致居民产生不满情绪,影响了居民福利水平的提高。

四、基于帕累托改进理论的政策建议

在清洁取暖政策推进初期难免会暴露出一些问题,这些问题能否得到恰当的解决对政策的推进至关重要。居民由于自身的“短视效应”,其会根据自身福利变动情况来选择于己而言最佳取暖方式,而作为政府,要在考虑全社会福利最大化水平的前提下,利用政策引导,改变居民的选择。在帕累托改进理论为基础下,利用福利经济学理论来分析如何在既定的一些居民福利已明显增进基础上,提高其受损的福利水平或提高另外一些福利受损居民的福利水平,提出对策建议。

(一)后补贴时代,探索阶梯式补贴退出机制

试点城市的三年补贴在2020年即将到期,取暖成本对居民取暖方式选择的影响极为重要。在《京津冀农村“电代煤”、“气代煤”调查报告》中显示,收入越低的家庭,对取暖成本的变动越为敏感。在“后补贴时代”,应根据农村家庭收入等级,补贴分层次阶梯式退出,力争用五年时间实现完全退出。按收入高低把农村家庭分为五等,分别为:“高”“较高”“中等”“较低”“低”,“后补贴时代”第一年,高收入家庭完全取消补贴,较高收入家庭按原补贴20%水平给予补助,中等收入家庭按原补贴40%水平给予补助,低收入家庭按原补贴60%给予补助,较低收入家庭按原补贴80%水平给予补助;“后补贴时代”第二年,每一家庭层级的补助在第一年补贴水平上下降20%,以此类推,到第五年实现补贴的完全退出。这种渐进式的补助退出机制,符合中国的国情,可以在实行期间根据实际情况做小幅改动,能最大限度的减少改革带来的冲击,是居民较为接受的一种方式。

(二)适当征收庇古税,降低无补贴后居民负担

大气污染具有“公平性”,即“被污染”不会因社会上人的身份地位、富有程度差异而偏颇,人们改善空气污染、提升大气质量的愿望也具有一致性,但却在程度上有所差别。马斯洛的需要层次论把人的需求分为五个层次:生理的需要,安全的需要,归属和爱的需要,尊重的需要,自我实现的需要,需求层次越低,人们对于满足此需求的愿望会越迫切;只有在低层次需要满足的情况下,才会有更高层次需要的愿望。良好的空气质量属于较高层次需求,收入越高,对清新空气和健康的要求也越高。但是从一定程度上来看,煤改清洁能源政策却存在着“不公性”:早在2011年就有学者研究,取消燃气和电力补贴对于不同阶层居民的生活影响,发现不论从直接影响还是间接影响方面,收入家庭越低,影响越大。从这个角度来讲,煤改清洁能源具有很大的正外部效益,但却给低收入阶层造成较严重经济负担,“返煤”也在意料之中。按照旧福利经济学原理,若清洁取暖政策使边际私人纯产值和边际社会纯产值不等,政府有必要向较高收入阶层征收清洁取暖税用于补贴穷人,提升低收入人群福利水平,增进社会福利。

(三)降低建筑取暖能耗,提高能源利用效率

清洁取暖政策初衷为改善民生,但实施过程中的高成本给中央政府、地方政府、相关企业和居民家庭都造成了一定的负担。在“十三五”时期制定的《能源发展“十三五”规划》中,明确提出提高能源系统效率。而目前我国能源系统利用效率整体偏低,从政策的可持续性角度考虑,改造的同时需同步降低取暖能耗,提高热量利用率,在达到良好的取暖效果的同时降低用能成本,缓解各方负担。具体来说,农村建筑应从“改善建筑围护保温隔热性能,提高建筑用能效率”着手。城镇居民建筑多为楼房,纵向拓展,用房体形系数(指建筑外表面积与其所包容的体积之比)较小,而农村民用住房建筑横向延伸,较为分散,体形系数较大,因而相对農村建筑来说,城镇建筑保暖性能更佳。而这作为城镇和农村建筑显著差别,农村建筑用房只能从提高外围结构保暖性能、建筑门窗等关键部位节能效果方面来改造既有住房,提高能源利用效率,减少取暖用能总量,缓解各方压力与负担。