基于权责制综合财务报告的乡村治理指数研究

许多　左晖　梁玉梅

摘要：文章以党的十九大提出的乡村振兴战略为背景，研究分析乡村振兴战略实施中的乡村治理体系，依据习近平“五个振兴”的要求等理论多维度深入探寻影响乡村治理的重要因素，最终构建出乡村治理指标体系，为乡村发展提供一定的研究支持。

关键词：权责制;财务报告;乡村治理;治理指数

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，强调要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这个重大决策，是国家治理现代化向广大乡村的延伸，是党为解决农村问题而提出的具有指导意义的战略方针。目前我国乡村治理仍处于以选举自治为核心的阶段，忽视了法治、德治的重要性，未能将自治、法治、德治三者融会贯通，使得当前乡村治理体系不够完善，农村问题不能有效解决。这也为本文的研究提供了方向，在乡村振兴战略的背景下，研究构建基于权责制综合财务报告的乡村治理指数。

一、我国乡村治理的现状与问题

（一）乡村治理的现状

乡政村治为中国现在乡村的治理方式，即在不违反法律法规的情况下，村民可以在基层领导的带领下实现基层自治。这一治理模式可以使农民参与到公共事务的管理中，帮助农民维护自己的合法权利，增强法治社会的观念，有效促进了乡村经济的发展，有利于维护社会稳定。

经过调查研究发现，目前我国乡村治理存在以下特征：一是治理投入加大。近几年，我国颁布的乡村治理政策表明中央财政拨付了越来越多的资金来治理乡村，致力于改善农村的生态环境，推动农村经济发展。二是治理主体扩大。在乡村政府的领导下，农村公民，社会团体以及事业单位积极参与，共同改善乡村发展。三是乡村治理问题突出。从改革开放以来，我国一直采用乡政村治治理模式，然而随着乡村社会的发展，乡政村治治理模式已经不太适用当前的乡村社会，突出的问题频发。

（二）乡村治理存在的问题

1. 行政化色彩浓重

行政化色彩的浓重主要体现在两个方面。首先，是基层政权的行政化，基层政权的职责是带领村民谋求乡镇发展，为村民服务。但实际上存在部分乡镇政府过多地干预和妨碍乡村治理，没有充分发挥乡镇政府的服务作用。其次，是村民自治的行政化，由于村委会的人才选拔可能受到乡镇政府的影响，村委干部听从于乡镇政府，村委会过度依赖乡镇政府的指挥，没有真正为人民着想，导致了村民自治的行政化。

2. 资源整合不足或浪费严重

要想实现乡村治理的成功，就要充分调动和合理运用所有相关的资源，然而目前的资源整合不足。一是村民的参与度不足，由于村民参与意识不强，参与渠道不足以及乡村优秀人才的流失等原因，村民没有足够的主人翁意识，在乡村治理过程中并不积极。二是由于乡镇政府过度集权化，为自己谋私利，导致权利与资金不能落到实处，造成了财权的严重浪费。同时，政府职位出现了错位、缺位以及越位的现象，这些都会导致资源整合不足和浪费严重。

3. 治理的不规范化

受到各种原因的影响，乡村治理出现了许多不规范的表现。主要包括以下三个方面：一是没有完善的机制体制来开展治理，使得政务、事务及村务都不规范，让为自己谋求私利的人有了可乘之机，造成干群关系等紧张状况。二是没有规范化的法律保障，各个地方风俗习惯也会影响到相关法律的顺利实施。三是缺乏规范化的评价体系。要想顺利实施乡村治理，必须要有有效以及规范化的评价体系，才可以及时的发现治理中存在的问题并加以改正。但是目前缺乏治理各方面完善的评价体系，同时也没有真正发挥村民的作用。

二、乡村治理指数构建

（一）乡村治理评估指标体系设计的基本原则

1. 客观真实

客观是研究必备的首要原则，研究者所设计出来的评估指标要能如实反映乡村治理的情况，不能掺杂过多的个人色彩在里面。但是，由于评估体系的实施主体是人，难免会受到参与者的生活背景和生活态度的影响，从而导致评估结果的偏差。为了减少个人因素的影响，在建立指标体系时，研究者应该注意避免注重个人感情的指标，如重视程度、满意度等。同时，如果不得已需要个人评判，也要避免大概、较好等模糊的用词，可以用明确的打分制度来显示参与者的偏好。在强调客观性上，研究者还要注重运用真实的数据作为评估体系的支撑，这样能最大程度的保证评估体系的可靠。

2. 价值明确

设计乡村治理评估体系的目的在于通过评估体系分析目前乡村治理的绩效，从而找到合适的策略提升乡村治理的效率。研究者要明确建立的乡村治理评估体系的价值导向，为人民谋幸福，为乡村谋振兴，跟着的指引构建美好乡村，所以一切指标都要体现出乡村的发展进度与人民生活的改善程度。

3. 全面系统

乡村治理的质量可以从多角度来评估，基础设施是否完备、文化需求是否满足、交通條件是否便利等都是乡村治理的关键所在，研究者所设计的乡村治理体系需要涵盖所有的这些内容，只有从不同的方面完善评估体系，才能确保最终的结果接近乡村治理的真实水平。而且，评估体系需要有关联性，不管指标的侧重点是什么，最终都是为了评估结果服务的，不同指标之间横向和纵向的关联可以使得整个评估体系更加系统和深入，对于结果的观测也就更加有说服力。

4. 相对可比

乡村治理评估指标的设计应该具有可比性，横向与不同对象的指标数据相比，纵向与自身前期的指标数据相比，这样就能知道自己的长处和不足之处，扬长补短实现更快发展。横向相比，可以借鉴其他行业的治理措施，改善自己的弱点;纵向相比，可以了解进步的快慢，有重点的调整治理进度。实现治理评估指标可比性的原则，需要研究者在设计指标时，采用一定量的相对数指标。

5. 切实可行

一切指标的设计最终都要用于实际操作中，所以指标不能华而不实，要求太多看起来很细致，但实际操作起来具有很大的困难。因此，研究者需要结合时间、技术和人力的实际情况，在可操作范围内精细指标数据，例如，采用抽样调查代替普查的方法就是因为可操作性的限制。

（二）乡村治理指数的编制

1. 内容构建

乡村治理指数体系分为三级，一级为总系统指标即乡村治理总体指数。二级为子系统指标，分别反映和体现某一方面建设情况，主要列有三项，即产业、文化、生态，三级为具体指标。具体如图1所示。

2. 权重设置

根据地域、环境、政策、人文的不同，乡村发展各有其特色，所以各系统指标的权重应符合乡村实际情况，其设定上需要符合科学性和可应用性。为使权重设置合理，本研究采用层次分析法把要乡村治理条理化、层次化，按影响构造出一个递阶层次结构模型，依据实际值与标准值的比值确定乡村治理评价指数一级指标，然后通过构造判断矩阵、一致性检验来求得各指标所占权重。

3. 数据来源

《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《中国农村贫困监测报告》、《中国县域统计年鉴》、各县统计公报以及调研问卷数据。

4. 计算模型

依据实际值与标准值的比值确定乡村治理评价指数二级指标Ci（i=1，2，...，n）各个指标的百分制分值，并根据乡村治理评价指数二级指标Ci（i=1，2，...，n）各个指标的权重计算乡村治理评分的加权平均值，即乡村治理评分的计算公式为：

其中，Si为乡村治理评价指数每个二级指标的百分制分值，Wi为乡村治理评价指数每个二级指标的权重。

5. 评估体系

产业类指数下的二级指标乡村科技进步评价指标主要根据科技投入与产出对比和人才培养两方面来关注和评价。由于目前生产和销售是农业存在的主要问题，因此农业现代化评价指标主要集中于对生产现代化和销售现代化的评价。

文化类指数下的乡村文化软实力的科学评估是通过建立系统的评价指标体系，对乡村文化建设发展过程的有关数据进行整理和分析，用以观察和评价乡村文化软实力的总体情况、结构特征和变化趋势。 根据乡村文化的发展及其特点，选择乡村文化凝聚力、乡村文化保障力、乡村文化影响力三个方面进行评估。由于村镇的服务建设能力对于乡村公共文化服务体系建设有很大的影响，因此本研究在另一二级指标乡村公共文化服务评估指标方面对乡村文化建设投入水平、乡村公共文化服务队伍建设水平两个方面进行评价。

生态类指数下设环境质量、环境污染防治、生态保护与建设三个二级指标。其中环境质量主要根据地表水环境质量、空气环境质量、声环境质量三个下设指标来评估，环境污染防治根据重点工业污染源排放达标率、农用化肥施用强度、农药施用强度三个下设指标来评估，生态保护与建设根据使用清洁能源的居民户数比例、森林覆盖率两个下设指标来评估。

三、结语

本文通过对乡村治理的现状和存在的问题进行分析，明确了乡村治理指数的设计的基本原则。然后从产业、文化、生态三个方面设定评估体系，确定乡村治理的评价标准。但由于乡村状况各异，数据难以全面搜集，相关研究仍能完善，希望本研究能够为实现乡村振兴战略提供一定的研究支持。

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*基金项目：江苏大学2019年大学生实践创新训练计划项目（项目编号：201910299068Z）。

（作者单位：江苏大学）