城市精细化管理执法意涵的三重判读

摘要：追溯城管执法之“城”，从执法目的上看，城管与执法对象之间存在着根本的利益冲突。透视城管执法之“管”，它以控制性理念主导下的“管制”为基础，以服务型政府建设中的“服务”、城管提升自身執法水平所需的“艺术”为旨归。叩问城管执法之“法”，它存在“法不容情”的现实困惑、“法中有情”的情理冲突、“法不健全”的短板制约等困境。从“城”“管”“法”三个向度判读，有利于改善城管执法的理念，创新城管执法的方式，解决城管执法的难题。

关键词：城管执法;利益冲突;执法方式;执法难题

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.005

自从有了城市，就有了城市管理，随之也诞生了城管执法行为。近年来，随着信息化、自媒体时代的到来，城管执法一直处在舆论的风口浪尖之上，城管部门也屡次成为各地政风行风评议最差的部门。在国内一些门户网站上，不时就会看到城管打人或者城管被打的新闻报道，城管执法好像成了负面事件的代名词。一些公众甚至常常会戴着有色眼镜看待城管这一职业。本文根据城市管理学界理论研究之精要，同时结合自身在城管部门调研工作经历，从“城”“管”“法”三个向度分析、挖掘、深思并叩问城管执法的困惑，以期为解决城管执法困境提供有价值的信息参考。

一、城管执法之“城”追溯

城市是社会经济发展的必然结果。从城市管理学视角来看，我们认为，随着时代的不断发展，城管执法之“城”已基本不具备原来的“城”之内涵，而是现代意义上的“城”与“市”的统一体;在执法目的上，城管追求的建设美丽宜居之城目标与执法对象本身的利益之间存在着深层次的冲突。

（一）从现代意义上看：“城”的内涵是“城”与“市”的统一与拓展

在现代化迅猛发展的今天，“城”与“市”常常结合在一起使用。世界著名城市规划学家沙里宁曾说，城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负。城市作为现代人类生活的重心，其由来和演变经历了漫长的发展过程。有学者认为，在中国城市发展史上，城与市的关系分别经历了有城无市、城中有市、城区和市区等同、城在市中和有市无城的漫长演变过程。[1]后来随着经济的不断发展和人们生活的需要，“城”与“市”逐渐融为一体，演变为现在所谓的城市。在这个过程中，商品经济的发展对城市功能的改变起到至关重要的作用。但是需要注意的是，随着现代社会的不断发展，“城市”称谓中的“城”早就不复存在。极少数城市虽然保留有部分老城墙，但已不再发挥最初的防御保护功能，而是作为城市的观光景点存在。从这个意义上看，城管执法之“城”主要指现代的城市，是指一定规模及密度的非农业人口聚集的经济、政治、社会和文化中心，是“优质公共服务资源高度集聚的地理空间”，[2]是与乡村相对应的地方。

（二）从执法目的上看：建设美丽之城和宜居之城的背后充斥着利益冲突

城市是人类社会文明进步的象征。2 000多年前的古希腊先贤亚里士多德曾指出，人们为了活着而聚集到城市，而居留于城市是为了获得“优质的生活”。[3]2010年，上海世博会提出“城市，让生活更美好”的理念。城市的美好生活离不开高效的城市管理者。从目的上看，城管执法的第一要因是为生活在城市中的人们提供一个环境美好、空气优良的公共空间，为建造美丽、舒适和宜居的城市保驾护航，使城市成为人民追求幸福生活的有力载体，最终提高城市的核心竞争力。但随着我国城市化进程的快速推进，越来越多的农村人口涌向城市谋求发展机会，其中不少打工者由于缺乏相关专业技能，只能靠占道摆摊设点从事简单劳动维持生计，这些人就成为城管执法的主要对象。需要注意的是，为了打造干净、整洁、公共秩序良好的城市，城管执法过程中维护的是公共利益，而被执法者维护的是个人利益。对于违法者来说，维护个人的生存与私利的价值远远高于法律和社会秩序的价值。[4]在这种情况下，城管执法经常会引起违法者的不满与反抗，在个人利益与公共利益极端对立的愤怒情绪中，违法者往往采用过激行为进行暴力抗法。在城市化迅猛发展、城市竞争力就是国家竞争力的今天，如何既能维护好城市的活力和秩序，又能兼顾到个人权利与城市整体利益的统一，并在兼顾人们的生存需要与城市优良秩序之间，找到实践的平衡点，是破解城管执法顽疾的核心所在。[5]

二、城管执法之“管”透视

一般公众认为，“城管”即是城市管理的缩写或简称。其实，这是公众的误解。城市管理是一个包含时间、逻辑与知识三重维度的复杂领域，是对城市中发生的经济、政治、文化、社会等一切活动的管理，是广而化之的一个概念。而“城管”只是城市管理的复杂内容中位于决策、执行之后的一个末端环节。但是无论是作为执法行为的“城管”，还是包罗万象的“城市管理”，对于“管”的理解基本相同，即把“管”都更多地理解为“管制”，其包含着更多的自上而下的强制意味。我们认为，随着服务型政府理论、城市治理理论、绩效管理理论以及无缝隙政府理论的兴起，现代化的城市管理对城管之“管”应有着更为丰富的理解。

（一）管即管理：控制性理念主导下建立效能政府的应有之意

传统的管理学理论认为，一般情况下，“管”有“管辖”“处理”“理事”之意，“管”即管理。[6]一方面，从管理的本意来看，我们认为这是对“管”之意的初始理解，也是传统之解，也是城管部门为了维护公共秩序建立效能政府的应有之意。但是在我国长期行政主导的“赶超型战略”思维主导下，城管执法人员在进行城市管理时往往奉行控制性管理理念，即以强制性的行政手段为依托，对城市社会成员的各项活动进行规定、约束和限制。[7]另一方面，从管理权力来看，城管部门拥有的多是国家为了解决政出多门、多头执法等问题，由其他部门分割让渡出来的“旮旯权力”或“边角料权力”，城管执法在社会生活与生产的多个层面拥有执法权，具有执法领域复杂、琐碎事件烦多，矛盾对立明显等显著特征。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，从1997年北京市宣武区率先成立城市管理监察大队进行综合执法以来，目前全国有300多个城市相继成立城市管理部门，对市容环境卫生、城市道路、户外广告、城市供水、市政设施、城市规划等多个方面实行相对集中行政处罚权。根据《人民网》法制频道披露，北京市城管综合执法局职能涉及14个领域，共计300多项内容，其中包括城市河湖、黑车、黑导游等;广州市城管执法范围包括工商行政、燃气、水务、建设工程、养犬管理等12个方面232项内容;上海市城管执法范围则包括宠物随地便溺、居民鸡鸭饲养等在内的11个方面，共167项内容。[8]综合来看，城管执法范围可谓内容庞杂，事无巨细，并且每个领域都是执法时易起冲突的重要方面。

（二）管即服务：服务型政府建设的本质要求

20世纪70～80年代，从英国开始，一场以政府再造为目标的“新公共管理运动”在世界范围内掀起，不久即迅速扩展到美国、新西兰、澳大利亚以及斯堪的纳维亚半岛和欧洲大陆。在“新公共管理运动”思想的影响下，服务型政府理论在我国应运而生。[9]

首先，服务型政府强调社会平等、以人为本和对人民负责，政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”，提供优质公共服务是其主要特征。反映到城管执法活动中来看，城管执法本质上是按照一定标准和程序，为了维护多数人所期待的美好的生产生活秩序和公共空间，为了维护公共秩序和人民权益，代表公共利益而进行的行政行为。城市管理，其实就是对人的管理与服务。城管执法必须秉持服务为先理念，坚持“以人为本”原则，寓管理于服务之中。在中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，针对城管执法问题，专门强调要“提高城管执法和服务水平”。因此，在此种语境下，“管”即“服务”，是一种高品质的服务。

其次，在城“管”执法活动中，又不能对“管”之意仅着眼于服务而忽略了“管理”。在城市管理的各项“疑难杂症”处理过程中，更多时候呈现的是有管才有理、管了才会理的顺序状态。过度强调服务而放弃行政强制的手段，就会降低城管执法的尊严。姜明安教授一针见血地指出：“在改进城管执法模式的过程中，最怕从一个极端走向另一个极端。”在城市管理活动中，从公共利益角度来看，执法者和被执法者虽是矛盾的统一体，但不应是敌对的双方，不是猫鼠游戏的扮演者，更不是剑拔弩张的对立者，而是完全可以通过对话来平衡利益、解决冲突的和谐共生者。早在20世纪40年代，沃尔多就指出，追求效率不是行政的核心价值，也不是终极目标，好的公共行政应该通过对话来促进政府与公众真诚互动。[10]如2016年11月发生在重庆奉节县的小贩悬挂“城管兄弟，你们辛苦了”等标语事件，让部分城管执法人员当场感动落泪。因此，“管”即“互动”，是基于相互理解的“双向的互动”。这是对城“管”之服务内涵的第二层次理解。

最后，需要强调的是，服务型政府是一个负责任的政府。从“管理”（management）词根来看，它来自拉丁文“manus”，意思是“亲自控制”，即通过控制获得想要的结果。[11]在“管”的内涵中，一方面，要通过“管”，通过执行指令，实现计划达到的结果，否则就没有效果;另一方面，更重要的是管理者要对通过“管”达到的任何结果承担个人的责任，对于代表城市各级政府执法的城管人员来讲，更是如此。当城管执法者在履行职责的活动中意识到要时刻对自己行为承担相应的责任，他们在追求执法效率的同时将会调整或改变履行该职务的方式，即以最合适的方式来处理分歧问题，从而避免暴力执法现象的产生带来政府公信力的下降。当然，如果城管执法人员要为结果承担个人责任，“那么就需要继续系统性的改革，以更好地衡量部门以及个人的绩效”，[11]从而打造一个具有核心竞争力的政府，同时由于对结果负责的意识提升也将会带来其他诸多的改变。“管”即责任，这是对城“管”之服务内涵的第三层次理解。

（三）管即艺术：城管提高自身执法水平的变更之道

众所周知，现阶段城管执法备受公众诟病的原因之一多与城管执法人员执法时与执法对象造成的冲突有关。在面对执法对象不配合、胡搅蛮缠甚至暴力抗法时，执法人员留给人们的印象往往是冷酷无情、以暴制暴，特别是执法冲突发生后，媒体对此类事件的报道往往有失偏颇，导致公众对城管执法认知存在偏差，进一步恶化了城管的形象，加深了城管执法的难度，甚至使城管执法成了人人痛恨的代名词。由于城管执法的对象是人，是一个个在不同生活情境中有生命体的个人，因此，在“管”时决不能简单机械、高高在上、任性施威。

事实上，管理不仅是一门科学，是一门高深的哲学，还是一门重要的艺术。城管之“管”不仅要按照相关法律法规及遵循一定的程序要求，进行“教科书”式执法与管理，更要掌握相关领导科学与管理艺术知识，进行智慧管理。著名作家王小波曾说：“我看到一个无智的世界，但是智慧在混沌中存在，我看到一个无趣的世界，但是有趣在混沌中存在。”我们认为，管理更多时候意味着妥协与包容、善待与理解、体谅与互动。特别是对于琐碎复杂的城市管理来说，城管执法没有固定模板和套路可以遵循，它必须讲究智慧，讲究变通，讲究“艺术性”。[12]我们认为，可以从两个角度提高“管”的艺术性。第一，从城市管理角度来看，一方面要全面把握管理与服务的统一关系，培养“管理服从于服务”的思想，在服务中实现管理;另一方面在城管执法实践中，要学会“堵疏结合”的艺术，以疏化堵，重疏慎堵。第二，从城管执法者自身角度来看，其一，要苦练自身内功，在情商之外还要注重培养逆境商，提高危机问題处理能力;其二，要有爱心，注重人与人之间的交流与沟通，避免机械执法。除此之外，还有许多其他行之有效的方法，这需要我们的城市管理者在城市管理工作实践中不断探索、积累和总结，并把经验应用到实践中去，逐渐掌握“管”的艺术，不断提高自身的执法水平。

三、城管执法之“法”叩问

法是统治阶级意志体现，是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的行为规范的总和。在城管执“法”的规定性问题上，一直存在着法、理、情等方面的冲突，影响着城管执法的效率和效果。我们从法不容情、法中有情以及法无依据等三个方面对城管执“法”进行叩问。

（一）法不容情：城管执法的现实困惑

随着自媒体时代的到来，城管执法遭遇前所未有的形象危机，甚至有人指出，中国城管已陷入“塔西佗陷阱”，[13]城管执法也几乎成为负面事件的代名词。为扭转声名狼藉的公共形象，化解城管执法困境，减少各地城管执法过程中不断出现的暴力冲突甚至流血事件，各地政府纷纷创新城管执法模式和方式，探索城管执法新举措，以柔性执法或温情执法来改变公众的固有认知。一方面，通过简政放权、职能转换，以政府购买公共服务方式进行执法模式改革，如深圳、成都、长沙等地实践的城管业务社会化、市场化、物业化等模式;另一方面，通过花样繁多、五花八门的执法手段进行执法方式创新，如武汉、成都、常州等地涌现的眼神执法、鲜花执法、卖萌执法、下跪执法、盾牌执法、列队执法、互换角色执法以及妈妈城管执法、研究生城管执法等。应该说，城管执法方式由“粗暴”向“温柔”的转变，尽力去缓和城管与执法对象之间的关系，虽然没有从根本上解决城管与执法对象之间的矛盾冲突问题，但从中也能看出城市管理者为重塑自身形象而变通执法方式的努力。然而，我们可以看到，每一种执法模式和方式的出台背后，都少不了公众的质疑。一是名目繁多的城管执法方式有时不过是城管唤起大众同情的噱头而已，是假作秀而非真温柔，热闹有余实效不足;二是法律本身具有强制性，在执法对象违法事实明显时，柔性执法方式略显软弱，没有凸显出法律的威慑力;三是法律具有刚性，自古以来，法律就是公平、正义的象征，所谓法平如水。特别是一些地方打着温情执法的旗号，没有做到“法律面前一律平等”，而是因人因事而异，丧失了法律的严肃性和权威性，扰乱了法律的刚性界限。

（二）法外有情：城管执法的情理冲突

作为公共行政学的奠基人威尔逊在其开山之作《行政学之研究》一文中坦承，执行宪法比制定宪法要困难得多。法律之外，无非人情。现阶段我国城管执“法”常常陷入情与理的冲突困境之中。自古以来，中国就是一个重视人情的社会，在做事方面向来讲究既要合情又要合理，然而费孝通先生有关本土人际关系的差序格局理论很好地揭示了很多时候情与理并不能完美地结合在一起。同样，在人情与情理方面，林语堂先生在《吾国与吾民》中讨论中国人的心灵时认为：“中国人是把人情放在道理的上面的。”对于城管来说，一方面，为维护城市良好的市容环境和空间秩序，塑造良好的城市形象，代表公共利益进行城市管理，合乎城市发展之理;另一方面，由于管理的对象主要是在城市生存的低收入劳动者，这些低收入群体中又以流动摊贩为主，他们是公众眼中的弱势群体。当对他们的违规行为进行执法时，由于触及了违法当事人的私人利益，不但不能得到当事人的理解和支持，而且通常会激发当事人的痛恨心理及抵触情绪，从而引起言语冲突或者肢体冲突，甚至产生暴力抗法。而公众带着对弱势群体天然同情的心理，很容易对城管执法行为产生不满、质疑甚至指责，在冲突发生时，会悄然选择站在弱势群体的立场上。城管执法合乎了维护市容干净整洁之“理”，却失去了让弱势群体生存之“情”。[14]在法律之外情与理的冲突中，城管队员陷入两难的境地。在不违背法律的前提下，如何掌握合情与合理的平衡艺术，既能顺利地执行公务，又能保持一份人情温暖，却不是一件容易的事情。

（三）法不健全：城管执法的短板制约

长期以来，城管的执法资格和法律地位一直备受法学專家质疑。中国行政法学家马怀德教授认为“城管执法机构的身份定位、职能范围、执法手段、执法程序、责任义务、权利救济等多个方面的问题并无法律依据，而需要依靠法规、规章，甚至规范性文件确定”。[15]现行城管执法法律问题主要体现在：第一，缺乏全国性的法律。2015年12月30日，中共中央、国务院下发的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》文件中明确了国务院住房和城乡建设部为城市管理部门的归口管辖单位，终于解决了城管“上无爹娘”的管理归属问题，但至今没有一部有关中央层面的综合性城市管理法律法规对城管执法人员的权利、义务、法定责任以及职责范围做出清晰界定。现行城管执法依据主要来源于《行政处罚法》第十六条确立的相对集中行政处罚权制度，以及在此基础上国务院出台的一系列纲领性和指导性文件，法律效力不足。第二，地方立法质量不高。2017年5月，湖南省人大常委会率先通过《湖南省城市综合管理条例》，成为全国在省级层面为城管立法的先行者。但是由于没有全国性的法律法规做指导，“加之其他省份没有同类型、同位阶法规制定的先例，导致《湖南省城市综合管理条例》在整体上立法难度较大，也存在不完备、不全面之处”。[16]另外，由于是地方立法，对其他城市的城管执法实践工作指导意义就略显不足，缺少权威性和普遍约束力。没有一个明确的、全国范围统领的城市管理法律法规对城管执法行为进行界定，在实践中经常会导致城管执法人员对于执法对象违法行为的行政处罚不能使之信服，甚至会进一步加剧双方的矛盾，最终使城管执法问题沉疴难医，进入“城管生态”的怪圈，积重难返。

法律是调整社会关系的行为规范。可喜的是，城管执法中的诸多问题已得到中共中央的高度重视。2012年12月，党的十八大报告中提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的16字方针;2015年12月由习近平总书记主持召开的深改组会议专门指出，要健全城管执法的法律法规体系和执法制度等新要求;在此基础上，国务院住房和城乡建设部又于2017年5月出台规范城管执法活动的《城市管理执法办法》。一方面，科学的立法对城管执法工作创造了良好的保障机制;另一方面，在城市管理中，也需要被执法者换位思考、敬畏规则。毕竟，在法律制度中，最重要的不是立法的完善和执法的高效，而是公民的自觉守法。

四、结语

由于虹吸效应产生的巨大影响，越来越多的人涌入城市谋求幸福的生活，同时也给我们的城市管理带来巨大的挑战。对于城管执法来说，作为城市管理的末端环节，面临的矛盾往往复杂多变，所以，城管执法需要的不仅仅是照章办事、中规中矩，更需要本着“以人为本”的原则，因地制宜创造性开展工作，有时方向比努力更重要。当然，要解决城管执法的难题，还需要以政府为核心，以社会组织为中介，以公众参与为基石，全方位多角度利用各方力量齐心协力共同完成，而这些在后续的研究中将做进一步探讨。

说明：本文系重庆市教委人文社会科学研究项目“重庆市城市管理行政执法问题改革创新研究”（编号：18SKGH127）的阶段性研究成果。

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Interpretation of the Refined Urban Management Law Enforcement from Three Perspectives

Zhao Bin

（Marxism College of Chongqing University of Arts and Sciences，Yongchuan Chongqing 402160，China）

Abstract：Tracing back to the "city" of urban management law enforcement，there is a fundamental conflict of interest between urban management and the object of law enforcement. The "management" of urban management law enforcement is based on the "control" guided by the concept of control， aimed at the "service" in the construction of a service-oriented government and the "art" needed by urban management to improve its law enforcement level. Inquiring about the "law" of urban management law enforcement， it has the realistic puzzlement of "intolerable law"， the rational conflict of "sentient law" and the short-board restriction of "defective law". The interpretation of these three dimensions is significant for improving the concept of urban management law enforcement， innovating the way of urban management law enforcement， and solving the problems of urban management law enforcement.

Key words：urban management law enforcement;conflict of interest;law enforcement mode;problem of law enforcement

責任编辑：王  缙