福州市推动社会资本参与养老服务研究

倪志平 郗永勤

[摘    要] 社会资本是提供社会福利的重要主体之一，而社会资本进入养老服务领域，对于养老模式和社会保障福利的变革都有重要意义。通过对社会资本参与养老服务进行研究有助于补全政策短板，化解风险矛盾。此研究以福州市六城区为主要研究对象，重点探讨了福州市在推动社会资本参与养老服务过程中存在的主要问题，并探究其深层的原因。在调研数据基础上，针对存在的问题提出具体有针對性的解决方案，这不仅有助于福州市养老服务工作的快速推进，也可给市情相似的城市提供借鉴。

[关键词] 福州市;社会资本;福利;养老服务

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 077

[中图分类号] C913.6   [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）21- 0176- 04

0      引    言

2015年，民政部、发展改革委、教育部、人社部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，意在推动社会资本参与养老服务业。该意见明确指出，鼓励民间资本成立老年人日间照料中心，家政企业，居家养老服务专业机构或企业，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设和发展养老机构。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，鼓励养老机构跨区联合、资源共享，发展异地互动养老，推动形成一批具有较强竞争力的养老机构。福州市作为生态环境优美的养老宜居城市，除本地养老需求，也有一些外地老年人会选择到福州养老，导致福州市养老服务需求不断增加。目前，福州市政府在大力推动社会资本参与养老服务，但仍存在问题。文章对于社会资本参与养老服务的研究，有助于推动福州市养老服务快速发展，从而为更多老年人提供更好、更需要的服务内容，最终实现“六有”目标，提升全民幸福感。

1      相关问题概述

1.1   文献回顾

发达国家普遍采取保障型社会福利制度，实行一站式高福利社会保障政策，供给相对优质的养老服务。但高福利同时隐藏着各种社会问题。西方国家宣称致力于实现全社会“收入均等化”，但以当代的经济发展水平，真正实现“全民福利国家”难度非常大。西方发达国家大都有完善的法律保障养老服务，如英国的《国家健康服务与社区照顾法令》，美国的《美国老年人法案》等[1]。从20世纪末开始，中国社会各界意识到，我国未富先老成为迫切需要解决的社会问题。

第一，养老服务体系构建。郭林指出，民营资本参与养老服务体系的建设和完善的运行机制应基于福利多元理论进行设计[2]。构建社会化养老服务体系需要充分利用市场对服务对象的供需机制调节，发展具有更加广泛优惠性质的体系建设。高姗姗、孙绍斌、徐宪等都对养老服务体系的建设与模式完善进行了相关研究，提出了具体解决方案[3-4]。

第二，社会参与养老服务的可能性。韦俊宁提出在经济基础、思想基础和机构基础等方面促进民间资本参与养老服务的措施，为社会资本进入养老领域提供可能性[5]。刘德浩借鉴美林投资时钟理论，研究养老基金资产配置与经济周期的关系，不同行业在经济周期不同阶段的市场表现也存在差异，这恰恰为投资者采取积极的投资策略获取超额投资收益提供了可能[6]。肖伊雪、陈静、付瑞智、韦平美等人都探讨了养老服务社会化的思路[7-8]。

第三，专业化养老服务队伍建设。刘文娟指出加速培育为老人年提供服务的老年学和老年医学方面专业护理的知识型人才和专业护理资格的技术性人才，同时注意专业养老型护理员的培训，二者结合有利于打造技术精湛的专业化养老服务队伍[9]。郭冰霞提出要重视养老服务队伍建设，需建立养老服务人员的培训机制并提高该类人才的福利待遇[10]。

目前，学界对于社会资本参与养老服务的研究已经取得了丰厚的研究成果，这些成果也为文章的研究提供了扎实的理论基础。但是，从整体研究范围来看，目前的研究多聚焦于宏观整体层面研究，针对某个城市的微观研究较少，这也是文章的切入点。文章创新性的选取福州为研究范围，具体研究了推动社会资本参与养老服务的相关问题，以期给市情一致的城市以参考和借鉴。

1.2   概念界定和相关理论

1.2.1   概念界定

（1）社会资本。目前，学界对于社会资本概念并没有形成统一观点，文章所指社会资本是在研究主题基础上得出。由于文章主要研究对象是养老服务，而养老服务机构目前基本来自于国有资本，由国家统一管理。因此，相对于国营机构，文章所指的社会资本是指在养老服务中，除国营性质机构以外的，以公办民营、社会团体、民营机构性质存在于养老服务体系中，除去国家拨付以外的资本。

（2）养老服务。养老服务是指专门为老年人提供的服务，重点聚焦养老问题，为其提供包括物质需求和精神需求在内的依托和载体。目前来看，按照养老服务提供产品的层次不同，可以将养老服务分成基本养老服务、养老服务体系和养老服务产业三个层次。其中，基本养老服务主要针对最基本的生理性需求。老年人可享受简单的医疗救助，有简单的娱乐活动，不用担心温饱问题。政府在开展这项工作时强调所有老年人都应该享有基本养老服务。养老服务体系指老年人在基本养老服务基础上，可以从多个角度获得更多形式种类的养老服务。养老服务产业是养老服务的最高层次，是指专门为老年人提供生活、娱乐、休闲、学习、医保等各个方面需求的经济产业集合。

1.2.2   相关理论

（1）福利多元理论。1978年，英国学者首次提出福利多元主义，主张将志愿服务组织和人员也视为社会公益服务的提供者，并在社会保障体系当中充分运用社会福利多样化思想[11]。罗斯认为，福利不应只由国家提供，而应追求多样化，国家、市场和家庭都应该作为福利提供者。伊瓦斯将其发展，提出了社会福利提供应遵循市场、社区、民间和国家四元结构。文章所研究的养老服务可看成是一种社会福利，那么这种社会福利的分配和供给就不应单独捆绑在国家政府身上，而应该由包括社会资本在内的各方力量共同承担。

（2）马斯洛需要层次论。马斯洛是美国的心理学家，提出了著名的马斯洛需要层次论。这一理论将人的需求从低到高分为五个层次，分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现的需求。不同的老年人虽然处在同一个人生阶段，但是有的老年人对社交有更强烈需求，有的对自我实现有更多需求。例如，退休教授会选择返聘回学校继续从事教育工作。因此，需要针对不同需求提供不同养老服务，进而实现“六有”目标，即老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。

（3）新自由主义理论。新自由主义提出的福利思想，主要强调社会保障应逐步市场化和私有化，反对福利国家。该理论的奠基人哈耶克提出，由政府单独提供社会保障的制度比较僵化，缺乏灵活性，同时会阻碍其他更有效的社会保障制度出现。如果由政府机构承担其中一部分或者只负责全面管理，然后由独立于政府的社会组织负责社会保障服务的具体实施，这种有竞争性的市场更有利于服务质量的提升。在养老服务领域，可以借鉴此法，吸纳更多民营机构、社会资本进入养老服务领域，为老年人提供更加多样化服务内容。

2      福州市推动社会资本参与养老服务的现状、存在的问题及原因分析

2.1   福州市推动社会资本参与养老服务的现状

目前福州市六城区共有152家养老机构，鼓楼区2家，台江区4家，仓山区50家，马尾区11家，晋安区4家，长乐区81家。在这152家养老机构中，共有8家是社会团体、民营机构、公办民营机构性质，其中鼓楼区2家，仓山区1家，马尾区1家，晋安区3家，长乐区1家，其余的142家全部为国营机构（数据来源：养老信息网）。目前福州市为推进社会资本参与养老服务出台了一些政策文件，2014年发布了《福州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，提到引导社会资本投资养老机构，在用水、用电、用气价格以及税费方面给予优惠政策。2018年发布了《福州市全面放开养老服务市场提升养老服务质量实施方案》，进一步提出全面放开养老服务市场。2020年福州市人民政府办公厅发布了《关于印发福州市加快推进养老服务发展（2020-2022年）实施方案的通知》，重点提到全面放开养老服务市场，民营机构以及床位均占到80%以上。目前福州市已经将推动社会资本参与养老服务提升到战略高度，正在重点推进。

2.2   存在的问题及原因

2.2.1   专业护理人才匮乏

福州六城区仅有8家有社会资本参与或经营的养老机构，其中3家工作人员数量分别为12人、30人和40人。从护理和为老年人提供服务的工作强度来看，工作人员数量远远达不到要求。其中有1家养老机构，员工总数12人，床位24张。虽然是一家养老照料中心，但按照目前老龄化速度和入院需要照料老人数量计算，员工数量仍显不足。而养老服务机构缺乏专业护理人才和健康管理人才的情况更加明显，其主要原因是当前健康服务和管理专业、老年护理专业的人才供给不足。随着生活水平提高，需求层次也随之提升，养老不仅需要满足日常的衣食住行需求，同时还需要享受更好的服务、更大的朋友圈、更完善的心理关注等一系列高层级需求。因此，养老服务机构对相关专业人才需求量巨大。

2.2.2   社会资本参与积极性不高，服务供给总量不足

福州六城区152家养老机构中，只有8家是由社会资本参与或管理，占比仅为5.26%。而只有4家完全属于民营机构，占总量的2.63%，可见社会资本参与养老服务的积极性并不高。同时，这4家民营机构床位数量分别为360张、150张、130张和80张，总体数量偏少，养老服务供给的总量不足。原因在于社会力量并不了解政府对社会资本参与养老服务的扶持政策。有人认为该行业盈利能力低，经营风险大，再加上养老服务机构融资能力低，因此社会资本参与积极性并不高[12]。

2.2.3   提供养老服务的覆盖面较窄

8家有社会资本参与的养老机构服务内容主要包括日常照护、简单的医疗救助、膳食等。其中，只有2019年3月成立的福州市国德老年康养中心属于综合性的养老服务集团，可以开展多种形式的养老服务。总体上这些有社会资本参与的养老服务机构所能提供的服务基本上处于基本养老服务层次。虽然个别养老机构可以达到养老服务体系层次，但是远远达不到养老服务产业层次。原因是社会资本参与养老服务力度不够，人们对于养老机构所提供的养老服务存在认知偏差，局限于由政府统一分配和供给层面，对社会资本参与养老服务认可度和接受度都不高，导致出现社会参与度不够的问题。即便民营资本参与也不会提供过多的服务产品，因害怕投入过大无法实现盈利，只是停留在最基本的物质生理性需求層面。

2.2.4   区域分布不合理

这8家有社会资本参与的养老服务机构分布于福州市六城区。从分布情况来看，台江区并没有民营养老机构，只有4家国营养老机构。而台江区属于福州市老区，人口聚集，老龄人口数量众多，对养老服务需求非常大。4家国营性质的养老机构根本无法满足本区域老年人的养老需求。与此同时，很多老年人更愿意选择就近入住养老机构。然而，无论从总量还是社会资本参与养老服务的数量来看，这个区域养老服务分配都较少。同样，鼓楼区和晋安区也存在此类情况。养老服务机构数量较少的重要原因是中心城区房价过高，兴办养老服务机构的建设用地成本高，使得民间资本望而却步。目前大部分养老机构都分布在长乐、仓山、马尾等区域，区域分布不合理，给老年人就近选择养老机构造成障碍。

3      福州市推动社会资本参与养老服务的对策

3.1   与高校联合培养专业人才

福州市高等院校众多，这就为人才输出提供了便利条件。政府相关部门应鼓励大专院校与养老机构联合培养所需要专业人才。大专院校也可申请建立与养老服务相关专业，例如护理、健康服务与管理等。定向输出，入学即可统筹分配，双向选择，毕业后直接到对口单位就业。在大学期间全部学费由国家统筹安排，具体可参照师范类专业的国家培养模式。目前，在养老服务领域，对专业护理人才的需求量比较大。但工作较为辛苦，且风险高，因此人们选择这个职业的意愿并不强。通过这种培养方式，可以有效推动专业人才培养数量和质量，从而更好提升养老服务质量。另外，可参照香港在人才服务队伍建设方面的优秀做法，定期组织护理知识讲座和经验交流。同时，为了舒缓养老机构服务人员的工作焦虑和压力，可经常组织一些集体活动，比如交流、联谊会和心理辅导等。通过改善产业环境能更好的吸引专业人才进入该领域。

3.2   加大资金和政策的扶持力度

2014年，闽政3号文发布《福建省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，鼓励社会力量参与养老服务，并且给予相应激励措施。目前存在社会资本参与数量不足、积极性不高、养老服务供给总量不够等问题。福州市兴办养老机构的社会力量融资成功率比较低，畏难情绪很高。对此问题，可以借鉴日本民营养老机构做法。社会组织在开办养老服务机构前，可先充分研究国内外投资养老服务的相关案例，并在此基础上制定投资方案，明确投资回报率、具体的养老项目策划、细节设计等，用充分的数据证明养老服务发展前景[13]。详细论证和说明可在一定程度上增加融资成功率。同时，在项目运营成功后，可通过打造品牌方式为融资吸引更多风投、银行等机构信任，增加资金投入并形成良性循环，从而吸引更多社会资本参与养老服务。同时，从英国的经验来看，未来“以房养老”模式也可能在我国得以实现。

3.3   扩大养老服务的覆盖面

目前，福州市有社会资本参与的养老服务覆盖面很窄，大都仅限于基本的养老服务层次。随着人们生活水平的提高，基本的养老服务已经无法满足大多数中高收入家庭的养老需求。因此，必须扩大养老服务覆盖面，尤其是精神层面的产品需求。为此可以借鉴嵊州在养老服务领域的做法，政策上积极引导，财政上加大投入。由政府牵头，积极带动民间资本以公建民营的形式迅速打开市场并扩大宣传，让老年人及其家庭认可社会力量参与的养老服务模式。从而以点带面，不断推进新的养老服务运行模式的发展。与此同时，通过网络报道和宣传，提升社会资本参与养老服务机构的社会知名度和美誉度，加大政府对于社会力量参与养老服务的政策支持宣传，从而吸引更多资本进入该领域。可以鼓励这些养老机构在对老年人及其家庭成员充分调研的基础上，收集他们的养老需求，例如心理疏导、聊天、学习、娱乐、教育、临终关怀、老年大学、老年乐团、老年歌舞团、老年书法室、公益活动等，以满足其包括社交、尊重以及自我实现等更高层次的需求。在信息收集基础上，机构可对应推出不同养老服务产品，照顾他们晚年生活，同时丰富他们精神世界，真正实现老年人乐享晚年。

3.4   开展多种服务形式，合理优化养老服务资源布局

对鼓楼区、台江区等房价较高的地段，可以采用公办民营方式，采用由国家建设机构，依托社会力量来运营的模式，减轻社会资本进入养老服务领域的压力，从而为老年人提供更多更好的服务。除此之外，还可以借鉴瑞典的模式，建立社区家政服务网络，具体如入户服务、安全警报、个人卫生、看护送饭、短时照料、日常活动、陪同散步、住房维修、社区医保等。只要老年人生活需要，机构都会提供全天候服务，切实解决居家老年人各种生活困难和问题。充分体现国家“最大限度地让老年人住在自己家里养老”的主张，实现社区服务、定点定期上门服务等承诺。在瑞典，全国有近25万人参与社区服务，有50万老年人在社区享受到细致、周到的照料服务。福州市可以为鉴，设立统一养老服务平台，做到人力、物力、资源、产品互联互通。每个家庭只需通过平台预约，机构就可以最快速度为老年人提供上门服务，这样能够有效协调养老服务资源，保证老年人获得的服务和权益最大化，还可实现不出家门的养老。利用该平台还可以解决某些区域养老服务产品欠缺问题，真正实现“互联网+养老”的新型养老模式。平台可以通过招标方式，由社会资本参与经营。这样不仅推动社会资本参与养老服务，同时还可以解决一部分人员就业问题。

4      结    论

文章在专业护理人才、社会资本参与、服务供给总量、养老服务的覆盖面以及区域分布不合理等方面指出当前福州市养老服务中存在的问题，并且深入探讨了这些问题的原因。通过调研，提出应对措施，包括大高职院校联合培养，扩大人才供给量，加大资金和政策的扶持力度，提升服务供给总量，扩大养老服务的覆盖面以及开展多种服务形式，协调养老服务资源布局等。在中国老龄化社会加速发展的情况下，如何做好养老服务是提升全民生活幸福感的重要任务。如何运用好福利多元理论、马斯洛需要层次论、新自由主义理论，并结合福州当地实际发展情况，构建出适合福州市情的推动社会资本参与养老服务的对策，仍有继续探索的空间。解决好、实现好老年人的养老需求，让他们老年生活幸福、安康、充实，是整个社会应该共同努力的事业。

主要参考文献

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[10]郭冰霞. 太原市民间资本参与机构养老服务问题研究[D].太原：山西财经大学，2018.

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