主体性重建与可持续生计：保障性住房政策的公民参与分析与探讨

刘召靖 蒋鎏

【摘要】保障性住房政策往往关注于政府对市场的干预和调节，政府通过“砖头补贴”或者“人头补贴”尽可能使得“人人有居处”;也有强调“社会混合”模式，通过“公私协作”的方式推进保障性住房有序推进。而这些模式的推进，忽视了人作为主体的权利与地位，以及人的主体性作用的发挥对于个体自身发展、可持续发展的重要作用。保障性住房政策引入公民参与的理念，使得保障性住房的使用更加公平、公正以及有效;同时，突出人的主体性地位，保证公民在保障性住房使用过程中的参与权利，避免陷入“马太效应”，使得公民在使用保障性住房后，依然可以发挥主体能动性，为社会贡献力量，实现可持续发展。

【关键词】主体性;可持续生计;保障性住房政策;公民参与

1、国外保障性住房政策及公民住房权的确定

“物竞天择，适者生存”，这是达尔文生物进化论中最重要的论断。伴随着作为个体的人进化为生物链的顶端群体，人们逐渐制订了各位规章、制度保障自身的权利、地位。于1948年12月以第217A（Ⅲ）号决议通过的《世界人权宣言》，在第二十五条中明确提出：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。可见，住房也被政府列入了人权的一部分保障内容。于是，各国政府纷纷立法明确将住房权作为公民的一项基本权利，同时也加强和完了对住房市场的干预和调节，以便保障公民的住房权（孟晓苏，1998;黎晓武，2010）。

一些国家通过一系列的探索，逐渐形成了自家国家保障性住房政策。美国政府为了实现中低收入阶层的基本居住权，通过“砖头补贴”、“人头补贴”等方式，给予中低收入阶层住房保障，使得他们足以享有相应住房权（ 李莉，2008;何元斌;2010）;新加坡则完全通过政府调控、管理保障性住房，制定《住宅发展法》，成立了建屋管理局（HDB）专门负责公共住房建设和管理，使得保障性住房落地，保证“人人有其屋”（李俊夫，2012）;法国通过“公私合作”、“住宅区改造”、“社会混合”等两个阶段的住房保障摸索，逐渐形成了良好的保障性住房系统（赵明，2008）。

2、我国保障性住房政策公众参与现状及问题

我国在保障性住房管理过程中也积累了丰富的经验，从完全福利化的“福利分房”到“经济适用房”、“廉租房”，再到地方上市场化“房产限购”，我国的住房保障不断积累经验，取得了显著的成绩，努力实现“人人有住所”的目标（何元斌;2010）。与此同时，我国保障性住房制度的发展，在公民参与方面存在一系列问题值得探讨。

2.1住房保障主体定位不精准

正如《世界人权宣言》中所描述的：住房是人的基本權利，生存住房权是每一个公民都享有的人权。保障性住房制度的建设更是为保障“低收入群体”住有所居的最基本的保障制度，是保障那些暂时或永久不能依靠自身力量实现居住权的制度。然而，众多区域制定的保障性住房制度中，制度涵盖人群模糊或者没有类型化的制度细则，实现一刀切的情况严重（叶晓甦，2013;孙守纪，2013）。由于主体定位的不精准，以及制度的部分缺陷，这样就导致了一部分“暂时性困难群体”进入住房保障体系，享受经济适用房或者公租房的同时，以其他方式拥有房产（比如：有部分公务员租住政府的公租房，在购买房产时用父母的名义购买，巧妙地避开了个人名下无房产）。这样就失去了公平原则，导致真正需要的人无法享受或者延迟享受。

2.2保障性住房的发展性不足

在保障性住房的规划过程中，政府往往选择城乡结合部或者偏远的乡下建设保障性住房，以节省成本。这些保障性住房的建设，往往独立成户、独立成区，周边没有任何的小区配套：教育、医疗、购物、就业等均有不便;这样就导致“低收入群体”被迫远离城市，致使他们生活、交通的极为不便，甚至增加了生活成本;同时，也失去更多的就业机会，无法改变现有的经济现状，造成“贫民区，”形成底层社会的再生产（孙守纪，2013;徐虹，2008）。而且，地方政府在建设保障性住房时，基本没有做过数据摸查，建设保障性住房数量靠估算，盲目性较大;建设完一批房产后的投入使用情况也是“赶鸭子上架”，有的房产早在几年就前建设完成了，但是由于领导没有讨论好如何使用，导致房产空置几年后才进入大众视野。

2.3公民参与力度小

伴随着依法治国理念的提出，按章办事、遵规守矩越来越成为政府行政的原则。与此同时，社会主义民主也会提上议程，公民参与在民主、法治的起着重要的作用。伴随着社会经济的不断发展，公民的权利意识逐渐增强。公民不再是政治生活、社会生活的被动参与者，他们越来越多的走向前台，公开发表自己的意见，维护自身的权益。在保障性住房政策的制定、施行过程中，地方基本不听取公众意见，从保障性住房的保障人群、建设选址、分配、居住管理等一系列流程中一般只有领导层才有资格进行决策。由于缺乏监督，这样就导致了“利益固化”，很多公务员阶层进入保障性住房的保障范围。公民作为保障性住房的主体，根本没有机会参与到一系列的决策中，甚至连公开的保障性住房信息都无从知晓（王雁红，2011）。这样就导致有些真正需要的困难群众当知道这个保障性住房的时候，房子老早已经分完了。

3、公民主体性重建与可持续生计

公民主体性强调个体在社会中的主导性作用，是个体自由、独立自主的体现。公民主体性强调个体是社会的主角，在社会生活中起主导作用，并对个体利益有着守护的责任（李拥军，2012）。同样，在保障性住房政策的制定、实施、管理过程中，作为主体的公民理应成为政策的制定者、使用者及受益者。当然，主体性的重建势必带来公民的积极反馈，带动周边地区的积极发展，为地方经济贡献力量;同时，通过发挥个体主观能动性，提升个体参与效能，发掘个体自身内在潜能，使得保障性住房给公民个体提供可持续性生计。

3.1公民参与的主体性重建：公民参与到保障性住房的制度设计与过程管理

现代社会公民的主体性意味着公民是社会的主体，是个人主义、理性主义、人本主义理念的化身。以往的公民主体性，只强调公民个体的感受，不涉及社会及其他人的感受。而主体性的重建则要求，重视公民参与个体需求的同时，加强通力合作，充分发挥公民主体性作用，同时加强政府引导和监管（李拥军，2012）。具体而言，加强制度建设，在保障性住房政策制定时将公民参与纳入其中，并在政策制定时引入公民意见，征求公民对保障性住房的建议;同时，加强信息公开，及时公布保障性住房各类资源及信息，保障公民的知情权（车栋，2016）。

（1）加强制度建设，保障公民参与的主体性地位。由于国家没有建立统一的保障性住房政策，这就导致地方在保障性住房的管理、使用过程中没有具体标准和依据可循（孙守纪，2013;陈酉宜，2010）。作为地方政府，可以根据地方实际，建立适合于当地的保障性住房政策，并根据其他地区或者当地以往经验，将公民参与纳入制度范畴，确保公民在保障性住房政策制定、实施过程的话语权、参与权。在政策制定时，可以通过公民走访调查、专题会议、听证会、领袖会议、恳谈会等多种方式，确保政策的有效性、合理性。同时，对于住房的分配申请程序、使用方式等，也应该纳入制度，保障住房的管理有序。

（2）积极引进公民参与力量，提升保障性住房的过程管理质量。在保障性住房建设、选址阶段，可以广开言路，吸引广大公民参与调研，特别是那些真正需要的“低收入家庭”。在保障性住房建设筹资方面，除了依靠政府积极投资建设外，可以尝试吸纳公民参与的力量，吸收、支持市场和社会力量参与到保障性住房建设中来。运营和管理方面，依托政府强大的动员能力，再加上市场和社会的力量，真正可以提升保障性住房管理过程中的质量和水平（车栋，2016）。同时，通过公民参与，还可以起到全程监督的作用，确保保障性住房管理、使用的规范、合理、有效。

（3）加强政府信息化建设，及时做到信息公开、透明，提升公民对保障性住房相关政策的知晓度。通过明确建设、人社等部门职责，加强政府职能分工，明确保障性住房的主管部分及相关职责。利用现代信息科技，将相关信息及时公布于众。特别是在涉及到保障性住房政策的相关内容，把整个运作流程、动态申报过程全部利用信息技术公开，争取让利益涉及者都可以覆盖到，做到让公民看的到、看得懂，用得上。现代科技越来越发展，信息技术更是使得大众生活越来越便捷。信息的公开、透明，便于政府打造一个廉洁、公正、服务的口碑政府;可以保证公民最大程度的知情，这也为政府、社会齐心协力共同做好社会事务建设打下良好的基础。

3.2可持续生计：保障性住房解决贫困问题的关键所在

可持续生计是指为了从长远的角度，改善生活状况而拥有的谋生系统。而保障性住房政策是政府为了满足中低收入阶层、住房困难群体的居住需求，以保障他们的基本居住水平。正是由于住房是人的基本权利，政府通过解决住房问题，而使得公民过上安居乐业的生活;对于，低收入阶层，在解决保障性住房的同时，可以从长远出发，为其提供相关可及服务，充分发挥公民主体作用，实现可持续生计。

（1）合理设置保障性住房的空间选址，尽可能实现“社会混合”居住模式。如前所述，我国保障性住房缺乏统一规划，往往就是临时性的或者是形象工程，一届领导一过，项目延续性就跟往常出现差别。而且，在住房的选址上，一般是商品房越高档区块位置越好，到了保障性住房选址，只能选址到偏远的乡下或者城乡结合部。这样也导致了低收入阶层的居住隔离，很容易导致贫困的再生产。正如法国的“社会混合”政策一样，我国也可以在保障性住房的建设、管理过程中，与市场结合，将保障性住房与正常商品房共同建造在同一个物质空间内（赵明，2008）。这样同时可以实现公民间有效的社会空间的融合，避免了形成孤立的“贫民窟”，造成结构性的贫困。

（2）合理定位保障主体，将保障性住房提供给真正需要的公民。保障性住房是政府为了提供给有困难的公民或者家庭，为了使“低收入群体”享受住房权利而建设。但是，由于在保障性住房的使用过程中，定位的模糊，导致非低收入阶层也可以进入政策范围。因此，为了实现保障性住房的有效供给，应该设立严格的保障范围，合理划清界限。在保障性住房的使用过程中，严格根据标准设置门槛。在住房分配过程中，积极引入社会组织或者团体，借用社会的力量核实“低收入群体”的真实家庭情况。

（3）建立保障性住房跟踪管理体系，实现保障性住房的可持续性管理。通过公民参与、社会组织的介入可以有效解决住房管理中主体的界定。同时，通过公民参与、社会组织参与还可以加强审核、注重跟踪帮扶，一方面可以增强对“低收入群体”的了解，另外一方面可以组织机关、企事业单位与他们“结对子”，做好定向帮扶。经过帮扶或者经过自身努力摆脱了贫困，他们就不能再占用这部分保障性资源，这样就建成了一个有机的、可持续的“保障链”。从“申請、选房排队、入住、帮扶、退出”，这一系列程序有效实现了保障性住房的“有机性”、“可持续性”。

4、结语及讨论

上至国家、下至地方都高度重视保障性住房政策实施状况，是关切社会安定、和谐的重要的民生工程。作为保障性的住房是为了给予公民应有的住房权，维护公民的权利。但是，从长远来说，更是给予“低收入群体”应有帮扶的一个有效方式。作为政府，不能仅仅从管理的角度，把房子建好分给来申请的人;更应该做到申请人条件的审核，做好真正困难群体的帮扶，实现困难群体的有效脱贫。在这期间，更应该注重公民个体的主观能动性的发挥，及时将社会组织吸引进来，使得全社会一起来关心、关注“低收入群体”，从而实现社会的正常、有效的运行。

注：

可持续性生计最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告，是指为了改善长远的生活状况所拥有的谋生能力。

参考文献：

[1]孟晓苏.住房政策的国际经验与启示[J].中国软科学.1998（7）：101-108

[2]黎晓武：论我国城市居民住房权的实现保障，法学论坛，2010，25（5）：82-87

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[6]赵明，弗兰克·合雷尔.法国社会住宅政策的演变及其启示[J].国际城市规划，2008，23 （2）：62-66.

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[10]王雁红.公共政策制定中的公民参与-基于杭州开放式政府决策的经验研究_王雁红[J].公共管理学报，2011，8（3）：24-32

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[12]车栋.论保障性住房政策制定过程中的公民参与[J].广州大学学报（社会科学版），2016（9）：29-34.

[13]陈酉宜.我国保障性住房政策实施过程中存在的问题及对策[J].经济纵横，2010（11）：78-81.

基金项目：

绍兴市哲学社会科学规划：新型城镇化背景下公共健康影响及防御措施研究