烟台市社区照料发展现状及问题调查研究

陈琪 李定桃 蔡蕊 支颢雅 张新雨

社区照料是指整合社会资源，运用政府和社会组织网络，为需要照料的人士在家庭或者社区中提供照料，促成其过正常人的生活。随着中国城经济的发展以及人口老龄化的加剧，老龄人口不断增多，社区人口呈现多元化形式，向社区人民提供更为全面的社区照料服务，开展更加多元化的社区照料模式，满足人们的社区照料需求就变得尤为重要。研究烟台市社区照料的发展现状，可以促进烟台市社区照料更好更快发展。

一、社区照料在国内的发展现状

国内日间照料中心的发展起步较晚，自成立以来得到各级政府部门的政策支持，自2001年，老年人日间照料室逐步在各地得到普及，歌舞室，医疗室，书法室，锻炼身体场所，老年大学等社区老年人福利服务设施。近年来，随着城市人口老龄化程度的加深和老年人照料压力问题的突出，各地政府部门相继颁发了一系列支持日间照料中心建设和的政策和实施意见，促进日间照料中心的普及，老年人也有了对日间照料中心的需求，从而优先选择有日间照料中心的居住场所，良性循环。但在发展过程中出现了资金、人力以及管理等问题，阻碍了日间照料中心的发展。从老年人自身方面来看，获取信息速度慢、读取能力低、自我防卫心过重等，导致设施普遍闲置。对于生活基本能自理的老人来说，日间照料中心无疑是个可选的场所，但对于生活不能自理，甚至认知功能存在障碍的老人来说，无法享受该福利服务。一系列问题导致日间照料中心的发展也出现了停滞，所以一直还处在发展的初级阶段。

二、国外社区照料的发展现状

（一）运营与费用方面

国外日间照料中心正在从小规模、低水平向探索建立连锁化、品牌化、规模化转变。努力解决了老年人日间照料中心存在“一盘散沙”“服务残缺”的问题。

在美国，老年人医疗保险制度不包括日间照料中心，但国家有能为低收入人群支付大部分或全部费用的医疗补助计划。在加拿大，申请者的收人水平有所差异，各社区日间照料服务水平的费用也各不相同。加拿大居民的私人醫疗保险可以部分支付医疗模式及特殊模式的日间照料中心的费用。在英国，除了由英国国民健康保险制度经营的日间照料中心外，由其他组织（如地方政府、志愿组织和商业组织）经营的都需要居民自己付费。

（二）服务内容方面

海外日间照料中心以所居住的社区为基础，引进专业的护理人员，使老年人即可以在熟悉的环境中又可以享受到专业的养老社会福利。日间照料中心提供的服务更加多元化，主要包括生活照顾膳食服务、休闲娱乐接载服务、社交活动、康复及治疗活动，健康教育与咨询、护理服务、照顾者支持等多种日常需要的服务。

很多日间照料中心每月通过公布活动日程的方式，老年人选择自己感兴趣的项目。身体锻炼、个人护理、智力训练、社交活动、教育和远足等，各项活动又通过多种方式来实现，可供老年人选择的项目种类繁多，延缓老年人进养老院的时间，优化了老年人生活质量的同时也缓解了养老压力。

（三）工作人员配置方面

根据服务对象的需求，相应的人员配比也会不同;不同的服务模式下，配备的人员也不一样。例如为患有痴呆、阿尔兹海默病或帕金森症的患者提供相应专业的服务。海外工作人员一般包括注册护士，注册护士助理，康复师，治疗师，社会心理工作者，行政人员，娱乐人员，司机等。使专业的护理人员做各自所擅长的服务类型，加快了完善了养老服务体系进程。

三、烟台市社区照料的背景及现状

（一）背景

烟台市的社区照料是在2007年正式开始发展的。起步相对于其他发达城市较晚、探索发展方向模糊、发展速度慢，但是，近几年来，烟台市的社区照料整体来说，发展效果还是较好的。烟台市的社区照料主要体现在社区养老服务方面，主要在城市日间照料中心和农村幸福院发展。从2007年以来，烟台市在社区养老事业方面投入很多，也出台了很多相应政策，例如，最具有代表性的是 2014 年出台《烟台市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，简称《意见》，《意见》里要求烟台市要以招商引资和项目建设为支撑，在养老产业发展思路、政策和服务方面不断创新，大力发展主体多样化、服务特色化养老服务综合体，拉长产业链条，实现与各产业融合发展，创树养老产业品牌，把我市建成全国一流的养老服务业典范城市。并且，《意见》里明确了养老服务的目标：到2020年，养老服务体系更加健全，养老产业持续健康发展，形成设施完善、服务优良、配套齐全的产业体系

（二）现状

烟台有701.41万人（2015年底）。截止到2018年底，烟台市户籍老年人口达171万人，约占总人口的26%。烟台市已趋向于深度老龄化社会，老年人口正以每年6.5万人的速度递增，80周岁以上高龄老人达30万人，空巢老人约占老年户籍人口的70%，失能半失能老人约30万人。 预计到2020年，全市老年人口将突破180万人，比重将提升到27%以上，高龄、独居、空巢、失能和半失能老人数量和比例也将大幅度增加。

2019年7月-8月，调查组就烟台市老年人社区照料问题在莱山区，芝罘区，福山区展开调查，采用问卷调查法，个案访谈法等对社区老年人和社区相关机构进行随机抽样调查调查地点为A.B.C.D.和E五个社区。共发放问卷250份，有效问卷240份（96%）。AB社区处在经济繁华地段基础设施和管理水平方面具有优势，C社区用地面积较为宽广但交通不太方便，DE社区处于城郊结合基础设施建设和管理水平均处于弱势。问卷主要考察三个方面的内容。一是探究社区照料模式的多样化，是否满足老人们的照料需求。二是探究基础设施建设，包括老年人的精神文化生活，饮食起居，健康检测，三是老年人的实际体验和感受情况。

四、烟台市社区照料存在的问题

我们随机走访了芝罘区，莱山区，福山区的几个社区照料中心，在基础设施建设方面，经济条件较好的社区，设施设备齐全，为老人们设置得有专门的棋牌室，书画室，舞蹈室，午休区，食堂，环境优美，地势宽敞，能满足老人们的日常需求，同时老人们还会组团去比赛，旅游，老人们对社区照料中心的评价也很高，幸福感很强，据相关工作人员的介绍，这里的老人一般都是离退休老人，经济收入较高，没有经济负担，这样的照料中心集中在AB社区，数量也较少。在CDE社区，有半失能老人，他们的吃穿住行都在社区照料中心，有专门的人照顾他们，一般一个人照顾多个老人，还要为他们洗衣做饭，老人往往得不到很好地照顾，既没有日常的娱乐活动，也没有精神的慰藉，家人在周末或有时间的时候才来看看他们，老人们的生活只是得到基本保障。而有的社区由于经费的不足，政府的关注不到位，设立了棋牌室，就类似于麻将馆，老人们在指定时间就到此处打牌，没有其他任何设施可供他们娱乐，设施单调简易，没有专门的管理员，就相当于一个老年麻将馆。在调查中我们发现了很多问题主要表现在以下几个方面。

（一）服务模式受限制

现今，烟台市社区照料的服务模式主要以娱乐休闲服务为主，为服务需求者提供休闲娱乐的场所，很少有医疗保健的服务只有简单的身体检测设施，如血压体重等检查，还有就是社区照料中心的服务模式单一普通，服务对象多为老年人，覆盖人群较少。

（二）政策未落实到位

根据住房城乡建设部等部门2014年颁布的23号文件《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》中的“人均用地不低于0.1平方米标准，依据规划要求，确定养老服务设施布局和建设标准，分区分级规划设置养老服务设施”的要求，在我们走访的社区照料中心中许多小区都没有按照政策落实到位。

（三）医养结合存在中梗阻的问题

医疗服务和养老服务之间结合的不紧密，很多社区照料中心内设的医务室和康复中心，在资质、建设标准、服务规范等方面还不够完善，且尚未开通医保，并不能满足养老医疗服务需求。

（四）社区照料中心运营费用过高

在我们的调查走访中发现，烟台市政府部门给社区照料中心的补助少，虽然按照运营床位给予了适当的补贴，但和运营成本相比还远远不够，要使运营方继续发展下去是比较困难的。

（五）资金缺口大

由于物价的持续上涨，社区照料中心收取的费用不够维持一些基本开支，例如：一日三餐、生活用品、设施设备护养等，除此之外，中心还要承担物业费、水电费、取暖费等其他费用。尽管烟台市政府在居家养老产业上的补贴有所增加，但申请过程麻烦，要求苛刻，所以社区照料中心还是存在资金紧张的问题。这让中心开展其他活动会受到限制，同时也制约了社區照料中心的发展前景。

（六）缺乏专业护理人员

在我们调查中发现社区照料中心的工作人员都是社区管理人员，他们未受过专业培训，他们大多都是没有任何经验也不懂相关知识的中年妇女，照料中心缺乏专业知识较强的社会工作人员，这在很大程度上也制约了照料中心的服务水平。

五、完善烟台市社区照料的建议

（一）加大宣传力度

烟台市政府可以积极的向烟台市居民宣传社区照料中心的作用和重要意义，通过开展“推介体验周”等一系列活动让老人们切实感受到这种新型养老模式的优越，并让他们找到家的温馨和愉悦的氛围，促使越来越多的人选择社区照料

（二）实行新型的建设思路

烟台政府职能部门牵头面向社会竞标开办社区老人日间照料中心，着重通过公益性服务、会员制优惠、市场化监管来保障其健康运转，进而解决场所、资金、入住等问题，促进社区照料在烟台市的发展

（三）加大对社区照料服务的投资力度

以失能、失独、空巢、留守、高龄等老人服务需求为重点，完善基本养老服务保障体系;高度重视社区特困老年群体的保障情况，制定合理的扶助标准，严格落实相应的服务政策

（四）定期举行免费培训活动

定期举行免费培训活动，提高社区照料人员的服务水平，对于能力较为优秀的服务人员，给予一定的奖励;征收社区居民对于社区照料的意见，结合实际情况进行改正，建设多种样式的服务模式，为社区居民提供更好的服务

（五）加快民生保障工程的发展

综合烟台市经济社会的发展将社区照料中心建设适时统一纳入民生保障工程加快发展，结合社区的组织阵地建设扩展服务功能和活动场所，建立规范的社区养老服务机制，增加社区的活动设施，对社区的养老服务人员进行专业的培训，全面提高社区养老服务水平，提升老年人的幸福满意度。

（作者单位：山东工商学院，公共管理学院 劳动与社会保障专业）