广东沿海经济带营商环境府际博弈及其优化

广东海洋大学管理学院 陈敏婕

从产业布局和产业特征来看，广东沿海经济带指的是广东省沿海一带城市以海洋为依托，从事有别于内陆地区的产业布局、产业发展及其制度安排。广东沿海经济带位处中国大陆的最南端，毗邻香港和澳门，是亚太地区主航道上重要的交通枢纽，作为“一带一路”的重要战略中心，与全球各地有着密切的贸易往来。它不仅是经济全球化的战略支点之一，也是对外开放的重要前沿阵地，在我国区域发展中具有极为重要的战略地位，这些因素共同构成了广东省“一核一带一区”区域发展新格局。

目前广东沿海经济带各地方政府为了加快构建“一核一带一区”的区域发展新格局，不仅要照顾到现存的行政格局，还要规避行政分割的弊端，尽可能使地区发展得到有效整合，由此带来了相关的治理难题。当区域内政府以地方利益作为驱动力来推动自身利益最大化时，政府之间便不可避免地展开相互博弈，无序的过度竞争将会影响广东沿海经济带的全局发展。目前围绕着广东沿海经济带战略发展的研究文献主要集中于探讨广东沿海经济带区域差异、贸易战略以及产业结构调整等方面，本文在此通过对广东沿海经济带营商环境府际博弈方面进行研究，以期补充广东沿海经济带的研究内容。

一、广东沿海经济带营商环境中的府际博弈现状

在府际博弈的定义方面，府即政府；际，在地理学意义上指交界或靠边的地方；府际，即指政府间关系，府际博弈就是说政府间的博弈关系。[1]各政府基于独立理性的角度，将会在竞争中极大程度地追求自身利益和形式的最大化，所以会根据自主选择策略来达成追求自身利益的目的，其结果不一定能达成效率最大化。[2]

广东省作为全球制作业基地和中国经济发展的重要引擎，整体发展的动力强劲，但内部结构较为薄弱，地区之间发展深度与发展速度存在差异。长期以来广东沿海经济带由于地理特征和产业布局高度相近，各地政府部门各自为政、分工不明确、产业同质化发展等问题较为突出，存在着营商环境府际博弈现象。

营商环境与政策的府际博弈指围绕各地方政府为吸引招商投资所制定的政策而展开的博弈，以此在人才、设施等生产要素方面极力争取优势和倾斜。由于招商引资往往是地方政府政绩考核的主要指标，因此也成为了各地方政府博弈的重要领域，各地方政府围绕着推动和落实各项提升营商环境的政策展开了一系列的非合作博弈。

（一）基础设施建设追求大而全，重复建设较严重

对于投资方来说，良好的营商人文环境、便捷的交通与通信、良好的公共服务体系毫无疑问是极具吸引力的考量因素。因此为了能够成功招商引资，不少地方政府着眼于公共基础设施的建设中。党的十八大以来，党中央及省委、省政府高度重视改善和优化营商环境，推动营商环境建设成为了各地方政府治理中的重要任务。广东沿海经济带目前仍然存在着严重的产业同质化现象，而广东沿海经济带内的要素流动方主要以珠三角为中心向东西两翼扩散，因此其区域经济影响力的空间分布呈现出了中间高两侧低的梯度差异，区域内各地方城市经济水平与服务能力不匹配的问题仍然普遍存在。[3]

广东省沿海经济带综合发展规划在2017年发布以来，随着各市不断加强高铁、高速、港口以及机场等交通基础设施的建设，广东沿海经济带“一核一带一区”区域发展新格局的速度也在不断加快。目前珠三角区域城市与其他城市存在差异，但东西两翼内部各城市在基础设施建设的发展上也存在着显著的差异。根据2019广东沿海经济带东西两翼的交通通达指数排行榜，汕头市、湛江市的交通通达指数分别位于榜单第一、第二，两市作为省域副中心城市的作用正在逐步凸显。随着目前潮汕环线高速以及汕湛高速汕头段的通车，汕头的高速公路密度预计将达到珠三角中等水平。但汕头作为汕潮揭城市群的区域发展核心，在基础设施的联系上仍较为薄弱，对于周边城市的辐射作用还有待加强。与汕头同是省域副中心城市的湛江也是湛茂阳城市群的发展核心，而湛江市与茂名市、阳江市的得分也差了足足有20分。无论地方政府之间的治理能力差距有多大，合作都有助于提高政府的集体工作效率。[4]因此，无论是汕头市还是湛江市都应该加强联动区域内其他城市发展的观念，加强区域内的联系和合作，增强引领各自区域的发展能力，在未来的发展中发挥更关键的效用。

（二）资金、技术引进和营商政策相互攀比，存在着相互“压价”现象

公共政策的制定过程本身也是一个博弈过程，各方主体对不同的政治问题进行博弈后产生的均衡决策，即为公共政策。[5]在营商环境与政策方面，为了吸引资金、技术等资源的流入，政府不仅要在基础设施上加大投资发展的力度，同时也要加强政策制度软环境的配套。根据21世纪经济研究院发布的2020年全国地级和地级以上城市营商环境报告，广东珠三角地区城市营商环境表现良好，在全国位于前列水平。

城市的商务成本过高，社会服务仍然不足，对比长三角的核心城市来说，其基础设施也有待完善。通常来说商务成本包括了水价、电价、气价、地价、劳动力成本价格，以此来计算企业的生产要素成本。比如深圳的工业土地价格、工业水电气，以及房价收入比，在广东省内排名第一，深圳和广州的工业水电气的价格也在全国靠前，对于企业来说，商务成本非常高昂。珠三角区域各市的商务成本大多居全省前排，深圳的水电、地价和工资价格均为全省第一。而东西两翼区域虽然目前经济增长较慢，但商务成本低，工业成本低，劳动力成本便宜，在招商引资方面也具有独到的优势。比如湛江的工业地价偏低，只有每平方米两三百元，不到深圳的1/10，潮州、揭阳的房价收入之比只有广州的一半、深圳的1/4左右，揭阳的居民平均工资只有广深的一半左右。珠三角区域与东西两翼区域在招商引资上可以推动跨区域合作，通过优势互补在产业布局上实现合理的分工发展。

二、广东沿海经济带营商环境府际博弈的优化

根据以上府际博弈分析，广东沿海经济带营商环境的优化需要考虑府际博弈的因素，对营商环境便利性、公平性、法治性和开放性等内存要求进行优化。

（一）整体性谋划广东沿海经济带营商环境便利性体系

便利性是营商环境的首要指标。从国际投资环境的视角看，广东沿海经济带作为统一的市场体系，应该从全局的角度出发构建一个一体化的营商环境便利化体系，加强协调博弈而控制竞争博弈。建立起促进良性竞争的政策措施，形成区域内地方政府在产业、投资等政策的协调机制，实施清单管理等一盘棋政策制度，维护公平的市场竞争秩序。探索建立以市场信用监管为主要依据的信用监管方式，实行对本地企业和外地企业、内资和外资企业一视同仁的准入政策。落实奖励和惩戒相容的激励机制，对失信行为的市场主体实行约束和惩戒，对守信用、重合同的市场主体给予必要的奖励政策，尤其是市场环境困难的时候，政府更应加大对诚信企业的支持。在审批方面，应按照“证照分离”的方式，大幅提高核准和审批效率。统一设置税费优惠政策适用程序，利用大数据等技术精准界定税收管理，确保取消、停征、免征及降低征收标准政策的一致性。

（二）协同性推进广东沿海经济带营商环境的公平体系

对于一个区域来说，建立一套公平的制度体系是维系良好营商环境的基础。应以协同的思维，对广东沿海经济带区域间政策在市场准入、产业布局、政府采购与招投标、资质标准等与企业经营活动关联性较大的政府行为实行一致性的规划，以建立公平的营商环境。对于外商投资法规明确优惠政策和配套法规，不得自行设置附加条件和要求，如对外资准入负面清单之外不得自行另列清单。积极做好招商引资工作，多措并举，大力吸引外资。大力发展信息化、数字化营商服务体系，建立“一网通办”的数字化平台。以全国综合性政务服务平台和移动终端平台为重点，加强移动应用系统（App）的建设。加强投融资服务建设，落实国家对中小微企业的信贷政策，促进国有大型商业银行对的中小微企业的信贷支持。只有区域内协同一致的政策体系得以实施，才能避免恶性竞争，建立起优良的营商环境。

（三）综合性整治广东沿海经济带营商环境的法治体系

法治体系的建设要以综合性整治的思维。首先要建立区域间统一的规范性市场监管制度和法律执行制度，要政出一处而不是政出多头。加强营商环境的法制建设，制订行政执法标准体系，落实行政执法责任制。其次，要提高监管执法规范性、透明度和威慑力。要全面推行行政执法制度公开，落实全过程记录执法，制订重大行政执法审核和监督制度。再次，加大对不良市场主体的打击力度。对制售假冒伪劣、侵犯知识产权等违法行为加大惩处力度。对食品卫生等直接关系人民群众身体健康和生命安全的领域，要出台最严厉的惩处政策。

最后，建立广东沿海经济带商事纠纷仲裁平台。加强对市场主体合同权益的保护，尤其要注意对中小投资者股东的权利保护，落实公平竞争，避免市场垄断。构建市场主体退出机制，探索预重整制度，推动企业依法破产。