粤港澳大湾区生态环境协同治理研究

郑湘萍 莫春梅

摘要：生态环境协同治理是深化粤港澳大湾区合作的重要内容，对提升粤港澳大湾区综合竞争力，打造国际一流湾区和世界级城市群至关重要。目前粤港澳大湾区生态环境协同治理取得了一定成绩，但也面临诸多亟须解决的问题，如认知层面的责任界限不明、主体层面的多元结构不完善、运行层面的合作途径单一以及制度层面的保障供给不足等。这主要是因为粤港澳三地社会制度、环境发展诉求、环境治理模式、环境法律体系、环境执法方式存在较大差异，以及受地方保护主义和部门本位主义等因素的影响。深入推进粤港澳大湾区生态环境协同治理进程，需要开展全民生态环境协同观教育，明确主体责任；建立权威的生态环境组织机构，打破条块分割；拓宽生态环境协同治理的渠道，增强协同合力；构建系统完备的制度保障体系，平衡制度供求。

关键词：粤港澳大湾区；生态环境；协同治理

中图分类号：X22文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）02-0072-05

基金项目：国家社科基金项目“新时代中国特色社会主义生态正义的制度安排研究”（18BKS158）；深圳市哲学社会科学2020年度课题“粤港澳大湾区海洋生态补偿机制建设的困境及对策研究”（SZ2020D007）。

粤港澳大湾区包括珠三角九个城市（广州、深圳、珠海、佛山、肇庆、惠州、東莞、中山、江门）和香港、澳门两个特别行政区。生态文明建设是粤港澳大湾区发展进程中的重要组成部分。粤港澳大湾区生态环境协同治理既是国家跨区域生态环境治理的重要环节，又是建设绿色引领、环境优美、协同治理的国际一流湾区的现实需求，对全面提升粤港澳大湾区生态环境质量和生态系统服务水平，以及推动其经济社会和生态环境全面协调可持续发展具有重要意义。

生态环境协同治理是指政府、企业、社会组织和公众等多元主体在现有的法律法规范围内，通过平等协商、谈判、合作等多种途径，对生态环境事务进行统筹管理，从而实现公共利益最大化。随着经济全球化和区域一体化的持续推进，跨区域生态环境协同治理成为解决跨区域生态问题的新思路[1]。跨区域生态环境协同治理是指相邻的一些行政区域遵循共同治理、共同利益的原则以及伙伴合作精神，对当前已经存在的区域生态环境问题和威胁生态环境发展的活动，采取切实有效的协同方式加以解决。

“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条”[2]。生态环境资源具有公共性、外部性和整体性等特性，生态问题的复杂性、系统性和嵌套性使得单个城市难以解决粤港澳大湾区的生态环境问题，需要多元主体共同发挥力量。受区域经济发展差异和资源不平衡等因素的影响，以及过度开发利用资源，粤港澳大湾区区域性生态环境问题频现，不仅影响湾区生态系统的健康发展，而且降低了当地人民的生活质量，阻碍湾区经济社会的可持续发展。实施跨区域生态协同治理既是革除传统环境治理模式不足的迫切要求，也是粤港澳三地应对生态环境危机、维护生态环境安全的重要举措。

近年来，粤港澳三地之间的交流和联系日益密切，环境合作共识不断增强，合作领域不断拓展。粤港澳三地的环境合作始于跨境污染的治理，经过多年的努力，现阶段粤港澳三地的环境合作已经取得一定的成效。

在粤港合作方面，粤港两地主要依托联席会议和环保合作小组开展环境合作。粤港双方在1998年建立合作联席会议制度，每年召开一次会议商讨环境合作事项。自1999年起，粤港两地通过粤港持续发展与环保合作小组落实联席会议成果以及协调环境合作的相关事宜，环保合作小组内设一个专家小组和八个专题小组，有针对性地推进各项环境专题合作项目。目前，粤港两地的环境合作主要以大气污染和水污染的治理为主，并在海洋资源保护、森林建设、企业节能和清洁生产等方面开展合作。例如，在水污染治理方面，粤港双方制定了相应的联合治理方案，重点对深圳湾、珠江口、深圳河、大鹏湾等水域开展协同治理；在大气治理方面，粤港两地在2002年实施《珠三角地区空气质素管理计划》，开启了我国大气污染联防联控先河。同时，粤港两地主要依托联席会议商讨合作事宜并签订环境协议，不断拓展环境合作的广度和深度。例如，粤港双方签订了《泛珠三角区域环境保护合作协议》《粤港环保合作协议》《粤港合作框架协议》等多项协议。

在粤澳合作方面，自澳门回归后，粤澳两地的环境合作逐渐从建立高层会晤制度和联络小组，到合作联席会议制度，再到环保合作专题小组，合作途径不断拓展。在2001年至2003年，粤澳两地主要依托高层会晤制度和粤澳合作联络小组，每年召开1次会议商讨环境合作的相关事宜。粤澳两地的环境合作主要围绕大气污染治理、固体废物污染治理、环保产业建设等方面进行，通过建立环境专责小组落实各项环境合作项目。例如，2002年建立粤澳环保合作专责小组，2006年建立粤澳空气质量合作专项小组，2008年建立珠澳合作专责小组[3]。此外，粤澳双方通过签订环境协议不断深化和拓展环境合作。例如，2013年签订《珠澳环境保护合作协议》，2017年签订《粤澳环保合作协议》。

在珠三角九市合作方面，主要通过建立珠三角环境保护一体化专责工作组和工作机制，以及珠江综合整治联席会议制度，在广佛肇、深莞惠、珠中江这三个经济圈设立环境保护专责小组，开展经济圈环境保护工作。珠三角九市不断探索并制定区域环境标准体系以及区域环境政策法规体系，2012年和2013年分别颁布《关于开展环境污染责任保险试点工作的指导意见》和《关于在我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》这两项区域环境经济政策，加快了珠三角九市经济与环境协同共进步伐。珠三角九市主要围绕水污染治理、大气污染治理、区域生态体系建设等重点领域出台一系列合作方案以加强治理合作。在水污染治理方面，主要对淡水河、石马河等重点流域进行跨界河流污染综合整治；在大气污染治理方面，依托珠三角区域大气污染联防联席会议制度，出台了一系列大气污染联防联治方案，协调珠三角九市共同参与大气治理、改善空气环境；在区域生态体系建设方面，将沿海防护林建设以及周边连绵山体改造作为林业建设重点，并颁布《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》，推进区域防护林体系建设。

在粤港澳三地合作方面，主要依托现有的联席会议制度进行区域规划的编制和实施不断推进环境合作。自2003年出台《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）起，粤港澳的合作不断深化和拓展[4]。2009年颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出共建优质生活圈，首次将粤港澳紧密合作相关内容纳入其中[5]。为创新粤港澳环境合作的主题和方式，2012年实施《共建优质生态圈专项规划》。2017年签订《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，把建设绿色低碳湾区作为七大合作重点领域之一。2019年2月中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，要求加强环境保护与合作，建设绿色可持续发展的国际一流湾区。随着各项区域规划的实施，粤港澳环境合作的范围日益扩大，合作关系日益密切。

目前，粤港澳三地已形成以联席会议制度为基础、区域规划和行政协议为引领、环境合作小组为依托、环保工程为推力的环境治理体系。但粤港澳三地的环境合作范围以小范围合作为主，区域性大范围整体合作较少，合作内容主要以水污染和大气污染的合作为主，其他方面的环境合作项目较少。现阶段粤港澳大湾区的经济与环境协调发展程度与国际一流湾区相比仍存在较大差距。

現阶段粤港澳大湾区生态环境协同治理仍面临诸多问题，突出地表现为认知层面的责任界限不明、主体层面的多元结构不完善、运行层面的合作途径单一以及制度层面的保障供给不足。这些问题的产生，背后有着深层的原因，如不同的社会制度、环境发展诉求、环境治理模式、环境法律体系和环境执法方式，以及地方保护主义和部门本位主义等因素的影响。

（一）粤港澳大湾区生态环境协同治理面临的问题

1.认知层面的责任界限不明。粤港澳大湾区生态环境协同治理涉及多元化的治理主体。如果多元主体之间的责任界限不明确，就容易出现角色缺位、角色错位、角色越位等现象，阻碍环境协同治理进程。目前，粤港澳三地政府和企业、社会组织和公民之间还未形成统一的环保责任共识。同时因个体理性和集体理性矛盾的存在，粤港澳三地环境协同治理还面临四大困境：即区域层面的跨行政区实施环境治理责任划分不明，管理层面的各级环保部门管理责任重叠与缺位，企业层面的社会服务责任泛化，社会层面的公众环境责任承担界限模糊。这些问题的存在导致多元治理主体间责任推诿，制约了粤港澳大湾区生态环境协同治理的有序进行。

2.主体层面的多元结构不完善。生态环境协同治理离不开多元平台和主体的协同推进。然而，现阶段粤港澳大湾区的环境治理合作还停留在广东省级政府部门和港澳特别行政区的对等部门之间的对话，缺乏中央政府统筹设立的粤港澳大湾区环境协同管理机构，以及地级市政府之间的直接对话平台，实质性的府际合作较少，使得区域环境治理统筹比较困难。此外，粤港澳三地的环境治理主要依靠联席会议和环保合作小组定期召开会议协商各项环境治理事宜，缺乏专门的粤港澳大湾区环境统筹管理机构以及跨区域多元主体协作平台，难以引导和支持企业、社会组织和公众参与环境治理，无法满足跨区域环境治理的多元组织协同治理需求。

3.运行层面的合作途径单一。跨区域实施生态环境协同治理客观上要求“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[6]。目前，粤港澳三地主要通过签订环境协议开展治理工作，依托行政力量完成相关的环境治理项目，在实施跨区域环境协同治理的整个过程中公众参与治理的渠道狭窄，主要表现在开展环境治理前缺乏公众参与决策的民意反映渠道，在实施环境治理的过程中缺乏公众参与治理的渠道，在环境治理后期缺乏公众进行反馈渠道。同时，现阶段粤港澳三地开展环境合作主要是在线下进行，缺乏线上多元主体参与治理的途径，尚未形成网络化、社会化的跨区域生态环境协同治理态势。

4.制度层面的保障供给不足。系统完备的制度体系是影响跨区域生态环境协同治理实效的关键因素。受“一国两制三法域”这一特殊因素的影响，粤港澳三地在解决跨区域制度供给的主体、类型、时效、开放参与等问题时面临已有政策落实困难和跨域制度供不应求的困境，主要表现在以下两个方面：一是粤港澳三地签订的环境协议具有“一事一议”和“非制度性”特点，没有严格的法律规范实践标准，缺乏相关的责任追究制度约束，多元治理主体的合法权益得不到有效保障，跨区域环境治理难免陷入“集体行动困境”。二是在具体实施制度上，既缺乏国家层面的跨区域环境治理专项法律法规，又缺乏行之有效的区域环境奖惩制度、责任追究制度、争端解决制度、环境信息化制度等，缺乏制度执行的权威机构，多元制度体系不够完善，难以保障区域合作。

（二）粤港澳大湾区生态环境协同治理面临困境的原因

1.社会制度和环境发展诉求不同。在“一国两制”制度体系下，粤港澳三地政治制度、行政体系和法律体系不同，相关环保部门对环境治理制定的标准不同，探索并制定平衡多方利益需求的跨区域环境协同治理制度存在一定的难度，给跨区域环境治理带来了巨大的挑战。同时，粤港澳处在“三个关税区、四个核心城市”的布局下，各地经济发展水平和产业布局差距较大，港澳与珠三角九市对生态环境治理的侧重点会有所不同，在划分区域环境治理职责的时候难以突破“行政壁垒”、打破“利益藩篱”、冲破“思想局限”，实现区域多元治理主体之间思想和行动上的协同。

2.环境治理模式存在差异。我国生态环境治理的基本模式是政府主导下的属地管理，属地管理容易导致政府部门职能分割。目前，港澳主要通过特区政府的行政力量来规范环境治理，珠三角九市在环境治理方面主要由中央政府和地方政府双向发力，粤港澳三地在环境治理目标、治理责任、治理机构、治理方式以及惩处制度等方面进行协同的难度比较大。同时，粤港澳三地环境治理主要采取会议制度和单项合作组织进行相关环境事项的协商，各地实施环境治理的组织形式相对松散，难以建立起权威的跨区域生态环境统筹管理机构，企业、社会组织和公众等主体参与环境治理的组织保障得不到有效落实，多元参与的渠道不畅。

3.环境法律体系和执法方式不同。我国现行的《宪法》对跨行政区域的事务、横向政府间关系等没有明确的规定，地方政府间合作关系的发展、各方权利与义务等难以找到法律依据[7]，粤港澳大湾区生态环境协同治理缺乏一个科学有效的制度框架和法律保障，难免会产生制度摩擦现象。同时，环境法律体系和执法方式的差异影响着粤港澳三地突破制度壁垒进行协同治理。香港环境执法方式多样且处罚力度大。澳门比较注重对环保知识的多样化宣传，在环境执法方面强制性较低。珠三角九市主要采取政府主导下公民积极参与为主的执法模式，通过三同时制度、清洁生产和环境影响评估等途径落实相关的环境治理工作。在此情况下，把粤港澳三地的法律法规、诉讼程序、法治理念、法律文化等制度元素进行融合，探索建立系统完备、科学有效的制度保障体系比较困难，导致制度供求失衡。

4.地方保护主义和部门本位主义的影响。地方保护主义和部门本位主义具有隐蔽性和迷惑性的特点，是导致“碎片化”治理的关键因素。粤港澳三地分属于不同的行政区，各地之间无行政隶属关系，环境治理呈现典型的属地管理模式，各地职权分散，当各治理主体从属地需求出发参与环境治理的时候，一旦地方诉求与其他集体诉求发生冲突，逐利取向明显，就不可避免引发部门本位主义和内耗问题，从而出现自我服务意识超越公共服务意识的现象，难以形成统一的环境责任共担意识。同时，在现有的行政管理体系下，涉及环保的部门较多，各部门领导有一定的自主决策空间，但在部门本位主义之下，容易倾向把各自部门利益置于首位，导致组织结构出现分裂现象，引发分裂性的组织运作，影响组织结构的整体性和资源的优化配置，进而阻碍跨区域生态环境协同治理的顺利实施。

目前，粤港澳大湾区生态环境协同治理进入了一个全面务实推进的新阶段。需要从以下四个方面重点展开工作。

（一）开展全民生态环境协同观教育，明确主体责任

全面开展全民生态环境协同观的教育，培育粤港澳大湾区多方利益相关者的生态环境协同观念，并以此作为调节利益冲突的价值标准，有利于增强跨区域环境协同治理的驱动力。首先，充分发挥中央政府统筹管理的作用，以中央权威界定各区域以及相关部门之间的环境治理责任界限，建立各部门分工明确的生态环境治理责任清单，并加强督促检查和考核问责，着力突破各级管理人员“不会管”的困境。其次，搭建政企合作的环境治理平台，将部分环境治理工程“外包”给企业，调动企业参与治理的积极性，帮助企业正确区分和认识环保责任与现有业务的关系，明确环境治理的权利与义务，破解企业在治理中“不想治、不会治”的问题。最后，积极发挥学校的教育阵地作用，把生态环境协同治理纳入课程体系建设中，帮助学生树立正确的生态价值观，增强生态责任担当。同时，依托互联网传媒工具，搭建社会化、信息化的多元主體生态保护交流平台，加强生态共治理念的宣传，营造全民积极参与生态环境治理的良好氛围，进一步增强多元治理主体的公共精神和生态责任的担当，打造全民共建共治共享的生态环境协同治理格局。

（二）建立权威的生态环境组织机构，打破条块分割

权威的生态环境协同治理机构是跨区域实施环境治理的重要保障，有利于提高跨区域生态环境问题的治理效率和协作力度。为打破传统的治理条块分割，加快构建并完善粤港澳生态环境统筹管理机制，必须突破行政壁垒，按照区域实际建立由国家相关部委牵头，粤港澳“9+2”城市群的政府部门参加，吸收企业、社会组织和公众等共同参与的国家级粤港澳大湾区生态环境区域规划协调与管制机构，成立粤港澳大湾区生态资源与环境一体化发展管理中心，负责统筹协调处理跨区域环境治理的重大问题，着力将“碎片化”治理转变为“协同化”治理，克服“各自为政”的弊端，打造多元参与、协力共治的治理模式。同时，在原有的基础上新增“粤港澳大湾区生态环境合作咨询委员会”和“粤港澳大湾区重大环境问题管理委员会”，加强粤港澳大湾区生态环境协同治理的纵向主体监管能力和横向协作水平，完善环境共治、生态共保的联防共治合作机制。此外，积极搭建粤港澳大湾区互联网+环境监管和综合服务平台，着力构建智慧环保体系和生态环境技术服务体系，助力粤港澳大湾区生态环境协同治理的纵深推进。

（三）拓宽生态环境协同治理的渠道，增强协同合力

“针对粤港澳三地环境治理模式和规制内容差异的限制，应积极拓展合作形式，切实推进环境合作实践”[8]。粤港澳大湾区生态协同治理不仅需要加强区域政府间的密切交流与合作，还需要畅通企业、社会组织和公众等多元主体参与治理的渠道。一方面，粤港澳三地政府要充分做好“元治理”角色，突破属地利益壁垒，共同商议建立适合多地协作的环保制度，采用问卷调查、听证会、论证会、座谈会和多媒体平台公示等多种方式鼓励粤港澳三地利益相关群体进行沟通互动，拓宽多元主体参与生态环境治理建言献策的渠道，提高跨区域环境合作决策的科学性。另一方面，要充分利用联席会议制度优势，完善相关的环境奖惩政策和生态补偿政策，对主体参与环境治理的行为进行有效约束和激励。建立粤港澳大湾区环境资源共享网络中心，利用网络媒介拓宽公众意见反馈渠道，畅通公众参与环境治理的线上和线下渠道，充分调动公众参与环境治理的积极性。

（四）构建系统完备的制度保障体系，平衡制度供求

系统完备的制度体系是加强生态环境协同治理的重要保障。现阶段亟须从立法和制度制定的领域、类型、环节等四个层面平衡粤港澳三地环境制度的供求。首先，从立法上进行体制突破，统一区域环境纠纷的法治标准，通过建立粤港澳大湾区立法委员会，坚持中央的“全面管治权”，以中央权威来确保粤港澳的合作方向，对三地的合作制度进行指导、授权和裁决，建立政府之间协同治理的合作关系，强化区域制度协同的立法保障[9]。其次，在领域结合上，探索多领域与环境治理的融合路径，将经济、社会、科教、环境等贸易与非贸易议题纳入CEPA规范中，利用CEPA平台制定相关的绿色发展规则，多方协同谋求绿色经济和绿色环境的双赢局面。再次，在制度种类丰富上，充分利用“一国两制”制度优势，先行先试、大胆探索粤港澳大湾区环境协同治理制度。在现有联席会议制度的治理框架内探索并制定适合粤港澳大湾区协同治理的奖惩制度、生态补偿制度、争端解决制度、环境信息化制度、责任追究制度等多种类型的制度，增强有效制度供给的连续性，使制度供求趋于平衡。最后，在各环节落实上，加强跨区域环境制度基础设施建设，通过成立主管粤港澳大湾区的环境执法机构，组建各级环境治理综合执法队伍，提高制度的“刚性”和执行力，不断创造并释放粤港澳大湾区生态环境协同治理的制度红利，促进粤港澳大湾区生态环境协同治理体系和治理能力的现代化。

[1]党秀云，郭钰.跨区域生态环境合作治理：现实困境与创新路径[J].人文杂志，2020（3）：105-111.

[2]习近平.习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020：363.

[3]郑淑娴，杨黎静，吴霓，章柳立，陈绵润.粤港澳大湾区海洋生态环境协同共治策略探讨[J].海洋开发与管理，2020（6）：48-54.

[4]乌兰察夫，张显未，方浩文.粤港澳大湾区生态环境协同发展——深港合作的实践与探索[M].北京：社会科学文献出版社，2019：45-46.

[5]王明旭，等.粤港澳大湾区环境保护战略研究[M].北京：科学出版社，2018：184-185.

[6]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[7]田玉麒，陈果.跨域生态环境协同治理：何以可能与何以可为[J].上海行政学院学报，2020（2）：95-102.

[8]许堞，马丽.粤港澳大湾区环境协同治理制约因素与推进路径[J].地理研究，2020（9）：2165-2175.

[9]官华，唐晓舟，李静.粤港澳大湾区建设中的区域治理体系研究[J].港澳研究，2018（3）：53-61+95.

责任编辑莫仲宁