党的监督保障法规制度：历程、逻辑与启示

摘 要：党的监督保障法规制度是特定党组织经程序制定的，用于对党组织工作、活动和党员行为进行监督、奖惩、保障的行为规范。从运作方向上看，监督保障法规经历了自上而下的机制建立时期、自下而上的制度探索时期和多方平衡的体系确立时期。在内部关系方面，法规经历了从孤立建设到整体推进的发展过程，协同性不断加强。监督保障法规演进的理论逻辑是围绕党的政治路线充实制度内容，历史逻辑是以党内监督为起点延展制度体系，实践逻辑是探索组织与个体的平衡关系。

关键词：党内法规;党的监督保障法规制度;党内监督;党内保障

中图分类号：D26   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）12-0073-03

2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布党在依规治党的进程中取得重要成就：形成了“比较完善的党内法规体系”，即在党章之下分设党的组织、领导、自身建设和监督保障法规制度的“1+4”基本框架。其中，党的监督保障法规制度是特定党组织经程序制定的用于对党组织工作、活动和党员行为进行监督、奖惩、保障的行为规范，具有约束、激励和保障功能，可细分为监督、审查、处理、关怀激励、权利保障、工作保障六个类别[1]35-42，在党内法规制度体系中起着至关重要的作用。

监督保障法规制度是党百年制度探索的产物，但学界目前尚未对其发展史进行梳理，对其中某一类法规的单一线索梳理也难以解释整个制度板块的内部互动关系。习近平总书记强调：要在党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史学习教育中坚定制度自信[2]162。遵照相关论述，本文尝试在党内法规的沿革史中回溯监督保障法规这条线索的理论渊源与演变进程，明晰制度变迁的内在逻辑，以丰富当前制度建设的理性思考。

一、革命时期：建立自上而下的约束机制

中国共产党自成立起就面临生存与斗争的外部压力，以集中制和铁的纪律为特征的列宁主义党建原则，在十月革命后为中国共产党人所认同。外部压力与俄共范例推动党形成严格自我约束机制，并外化为监督保障法规的制度表征。这一时期的总特征包括：首先，党内文件已经开始出现以监察督促为主要内容的监督类制度，以违纪判定为主要内容的审理类制度，以纪律处分为主要内容的处理类制度，以保护党员为主要目标的权利保障类制度，以规范党务工作为主要目标的工作保障类制度，和以调动全党积极性为目标的关怀激励类制度。其次，法规在形式上最初以条款、章节的形式零散地出现在各种类型的文件中，并随制度建设的成熟独立为专门法规。最后，在内部关系方面，法规经历了从孤立建设到协同建设的发展过程，出现整体性的萌芽。

第一，建设以自上而下监督约束为主功能的法规。党自成立起就开始借助法规开展党内监督的实践。中共一大至四大的纲领与各项决议案，有多处明确提出上级对下级党组织的财物、活动、政策进行监督的规定，如党员的书报宣传、国会活动等行为也要“绝对受中央监督，不得自主”[3]148;中央还下发《中国共产党巡视工作条例》将巡视制度化，在秘密斗争的状态下通过制度手段加强集中，提升中央的领导力，强调巡视员“对中央负绝对责任，保证地方党部对国际和中央路线百分百执行”[4]374-378。

监督约束需要以纪律处分的强制力做后盾。惩戒措施直到二大党章才首次出现，惩戒层次的丰富则经历了更加漫长的过程，到六大逐渐细化为改组、指责、警告、临时取消重要工作、留党察看、开除等多种手段。党还针对特定问题出台专门处理规定，如1926年颁布《中共中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》，要求洗刷“在经济问题上吞款、揩油的”投机腐败分子[5]348。

第二，监督保障法规制度建设逐渐从急用先立模式转变为反复适用模式。毛泽东同志在六届六中全会为监督全党以统一行动而提出党内法规概念，与此前单纯将监督措施写入党内法规的实践有所不同，此时毛泽东同志从认识上将监督法规视作推动党内关系走上正轨的长期规范，而非临时动议或通知。此后，党的监督保障工作开始依靠更具有延续性的条例、规则、规定，逐渐摆脱对指令、通告等即时性命令文件的依赖。

第三，实践需求催生监督保障法规内部制度关联。审查程序法规最初发育较为迟晚，直至中共五大，党章才提出对违纪案件要“依合法手续审查之”，短期忽视作为链接环节的审查程序曾产生一定负面影响。因此，延安时期党开始强化规范动作，制定法规要求审查程序讨论和决定党员违纪问题必须“收集旁证材料以昭慎重”，公布决定时党员本人应尽可能在场[6]692。在指导原则上，党开始将权利保障与激励关怀理念植入监督法规，以“惩前毖后，治病救人”代替“残酷斗争，无情打击”，强调要爱护、关心犯错误的党员干部，帮助他们重新为党的事业所用，实现监督法规指导原则的蜕变。

革命时期党的权利保障法规除规定选举、表决权外，也开辟了救济权利，为党员留出上诉辩护渠道以矫正纪律处分可能出现的过失[7]440。党的工作保障类法规建设紧密围绕保密原则，面对白色恐怖和频发的叛徒告密事件，制定《中共中央秘密工作委员会关于秘密工作基本规则》等奠定保密工作基础的法规，交通、档案、文书、情报类工作法规与保密法规相互交织，保障了党在秘密状态下的工作运转[8]270。

二、建设时期：进行自下而上的制度探索

新中国成立后，党围绕巩固与建设政权的重要任务开展监督保障法规建设。其特点主要有：在新中国成立后渐趋稳定的政治环境下开始调动群众监督的积极性;继续拓展实用主义这一延续自革命年代的优良传统;开始探索利用监督保障法规作为国家治理的工具。

首先，从运作方向上看，监督保障法规在保证集中的基础上不断拓宽自下而上的动能。党内监督、审理、处理类法规开辟了群众利益表达的渠道，如要求在党媒报刊上公开地向人民进行批评和自我批评[9]316，在监察工作中把群众检举控告和人民来信来访作为工作依靠之一。党内也不断强化同级和下级监督，授予各级地方监察委员会更方便地向上级乃至中央检举违法乱纪的權利[10]53。法规建设的新突破对于密切党群关系、发扬党内民主具有极为重要的意义。

其次，从法规形式上看，监督保障法规的实用性进一步凸显。这一时期党内法规归属党的政策文件，更多地以决定、指示、通知等形式出现，通过中央批转、会议通过的报告也带有法规效力。为了照顾普通党员与人民群众的法规理解能力，党在新中国成立后尝试探索克制法规体量的倾向，党内法规的篇幅随群众动员力度的提升而压缩，如中共九大将党章从原有的60条压缩至12条;1958年《党的监察工作方法四十四条》把对监察工作的要求凝练成诸如“对敌人要狠，对同志要和”等44句原则。

再次，从规法关系上看，监督保障法规主动嵌入国家法治之中，与国家法律共同发挥公权力约束的作用。1953年的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，规定了党中央对政府系统各部门决策的直接监督，这是继1948年强化对军队党组织的监督后，党在执政条件下进一步处理中央层级党政关系的实践[11]231。监督保障法规还赋予监察委员会处理党员违反国家法律和法令的行为[12]329，强化了对党员违纪违法行为的威慑。

最后，党在建设时期还有意识地搭建监督与保障法规的互动关系。党的约束型法规为权利和工作保障类法规的执行提供支持，八大党章规定，侵害党员权利就是违反党的纪律，应当给予纪律处分[13]230，这是党章首次将侵犯党员权利纳入纪律惩处范围。

党在建设时期主要从监督方向、执行实用性与党规国法关系等角度对党的监督保障法规开展有益的制度探索。这一阶段的法规建设既受国内外形势影响，又与国家建设等多重因素相互交织，在后期产生一定曲折，但总的来看延续了革命年代实用主义的优良传统，又开展了向规范主义过渡的尝试，为党在改革时期进一步走入制度治理的轨道奠定了良好基础。

三、改革时期：确立多方平衡的法规体系

进入改革开放新时期后，党内法规探索建立更稳定的监督制约机制。在市场经济条件下，党员先进性、纯洁性建设的任务更为凸显，要求监督保障法规发挥更突出的作用。新时期以经济建设为中心的任务推动法规进一步完善。特别是党的十八大以来，监督保障法规建设走上快车道，为全面从严治党提供了坚实制度保障。

在运作方向上，监督保障法规确立多方平衡的运行机制。改革前的遗留问题使党意识到自下而上的监督必须有规可依、有集中指导以避免无序。因此，新时期第一部党章要求党“在高度民主的基础上实行高度的集中”，不刻意突出上下级的某一端。其次，法规强调明确区分并依靠“党内监督”与“人民监督”[14]1189。最后，遵循习近平总书记关于把权力关进制度笼子等重要论述，党修订了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员权利保障条例》，在程序上保障党员的监督、批评建议权。目前，党内监督体系的动能主要来自自上而下的组织监督、自下而上的民主监督以及同级监督。

在规法关系方面，党规与国法在监督保障领域厘清边界，围绕共同目标发挥各自制度优势。“国要有国法，党要有党规党法”[15]147，制度和法律在改革时期的地位逐渐提升，党法概念从党的政策中分化出来，成为与治国手段相对应的治党工具。党内法规依旧需要监督、制约、处分党员违纪违法行为，但不再替代国法制裁，二者在事实上拉开距离。遵循习近平总书记关于“党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求”[16]436的论述，2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》删去与法重合部分，突出对纪法分开、纪严于法的强调，彰显党员相对于公民在遵规守纪方面的先进性。国家陆续制定《保守国家秘密法》《档案法》，相关领域进入有国法可依的阶段，监督保障法规以党政联文形式继续发挥影响。

在系统性方面，监督保障法规加快了纵向整合、确立体系的进程。这一时期法规经历了从单行法规向主干法规、法规体系的演化。党内接连为巡视、信访、考核、重大事项报告等监督手段立规建制，并出台《中国共产党党内监督条例》作为主干法规。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》将改革开放以来党在立案、搜证、审理等环节的审查类法规整合统摄。除党的工作保障类法规尚未出台主干法规外，纪律处分条例、问责条例、权利保障条例、党内关怀帮扶办法、党内功勋荣誉表彰条例都已将监督保障法规下的子类制度进行整合。

在协同性方面，监督保障法规内部的有机关联越来越显著。监督类法规负责监督威慑，审查类法规承接监督的线索调查，处理类法规依照审查结果进行惩处，监督、处理类法规也建立对纪检办案人员的内控机制，防止“灯下黑”。权利保障类法规细化监督权，提供了自下而上的监督力量。公文备案与党内统计也作为特定形式的党内监督手段，减少信息不对称导致的权力私用空间。關怀激励类法规构建了党内容错纠错机制与表彰机制，强化约束的同时为党员提供正向引领和试错空间，激励党员作为。约束型法规也为保障、激励型法规提供保护，一切侵犯权利、干扰工作、滥用激励的行为都要受到党纪惩处。

四、党的监督保障法规制度的发展逻辑

监督保障法规在党的百年制度建设史中形成了自身的演变逻辑，主要包括：以党建工具论为主要内容的理论逻辑，以党内监督为起点的历史逻辑，探索组织与个体平衡关系的实践逻辑。

1.围绕政治路线充实制度内容，是法规发展的理论逻辑。作为“人民群众在特定历史时期为完成特定历史任务的一种工具”[13]133，党需要围绕阶段性任务确立政治路线，监督保障法规是政治路线在相关领域的映射与落实。一方面，法规制度把政治纪律放在首位，目的是确保党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实[17]16-17;法规的建设重点和目标导向也带有鲜明时代特征。另一方面，“技术工作政治化”的要求贯穿各个时期党务工作保障法规建设，要求党内档案、信息、统计等技术工作与党的整个任务联系起来[18]11-14，如建设时期档案工作为工农业生产、技术革命服务;改革年代党内信息简报工作的定位是为党委决策科学化、民主化提供智力支持。

2.以党内监督为起点延展制度体系，是法规发展的历史逻辑。监督保障法规自建设起就将监督全党行为、确保令行禁止摆在首要位置，其他法规衍生于监督类法规这条主线，经历了从被动架构关联到主动探索协同的过程。为确保制度的威慑力，惩戒处理类法规紧随监督法规而建设。处理类法规在执行中遇到瓶颈，催生各个时期规范审查和权利保障法规的需求。党的十八大以来，各类监督保障法规均加速建设，但从数量上看，监督、审查、处理类法规占监督保障法规70%以上[1]39，板块内部仍存在不平衡现象，需要加快补齐短板。遵循这一历史逻辑，必须增强法规内部的协同性，确保法规间相互支撑。一方面，制定或修改法规要充分考虑制度间的联动作用，防止法规内部冲突。另一方面，要补齐制度短板，加快保障型法规建设，以实现党内法规建设的总要求，即“使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应”[16]441。

3.探索组织与个体的平衡关系，是法规发展的实践逻辑。约束与保障型法规的互动，反映党组织和党员的关系。监督保障法规的发展经验表明，自上而下的约束集中过强会难以保障党员权利，刻意放大自下而上的民主也不利于集中统一领导。组织权力与个体权利的博弈应找到均衡点，这要求不断提升法规内容的精细化程度，加强法规解释明确违纪判定的尺度，打通党内外监督相结合的渠道，走出一条坚持群众路线又不搞群众运动的新路径，向更多主体赋予监督权，构建多元平衡的监督体系等。

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