基层城乡划分工作思考

□ 孔灵文

城镇化是现代化的必由之路，是新时代推动经济高质量发展的强大引擎，城乡划分工作是统计的一项基础性工作，也是判断城镇化水平的重要依据。制定规范的城乡划分标准，提供真实可靠的城乡划分数据，使之更加适应当前城镇化进程，是城乡划分统计工作一直在深入思考和探索的课题。本文基于县级统计工作的角度，细致梳理当前基层工作中存在的问题与矛盾，提出改进顶层设计、提升基层工作的初步设想。

城乡划分的概念与标准

（一）基本概念

城乡划分就是对国家批准的市辖区、县级市、县和街道、镇、乡的行政区域进行划分，以政府驻地实际建设的连接状况为依据，以民政部门确认的居委会、村委会及类似村级地域为基本划分单位，将区域分为城镇和乡村[1]。

（二）划分标准

自1955年我国第一次提出了城乡划分规定后，先后又经历了四次调整，现行的划分标准是2008年通过国务院批复的《关于统计上划分城乡的规定》。该《规定》提出了“实际建设”“空隙”“连接”等概念，无论是村委会还是居委会，均以实际建设的连接状况来划分城乡，采用城乡属性判断法，判断编制出最小划分单位的城乡属性代码，再综合判断出城乡分类和代码。

（三）实际应用

随着城乡划分标准的不断调整和完善，加上统计工作本身的严谨性，目前统计上划分城乡的结果具有权威性、操作性强等优点，获得越来越多的认可和应用，更加频繁地被民政、公安、住建、卫健等部门使用。如公安部门取消农业和非农人口，直接采用城乡代码来统计城镇、农村户籍人口，并管控人员迁入迁出问题；调查队以城乡划分为基础，分别计算出城镇和农村居民人均收入与消费支出情况；在征地、人身损害等相关赔偿环节，更趋于以统计用城乡划分结果确定居民身份，再按标准进行赔偿。

基层城乡划分工作面临的问题与矛盾

县级统计机构作为统计用区划和城乡划分数据的起报单位，承担着原始城乡代码的编制及定期变更维护的工作任务，对整体城乡划分数据质量起到关键性作用。然而，实际工作中城乡发展呈现快速的动态变化，情况往往错综复杂，同时基层力量不足、专业性不强、重视程度不够等问题并存，基层城乡划分统计工作开展并不顺畅，依然矛盾重重。

（一）城乡划分工作的重要性与重视程度不够之间的矛盾

统计用城乡划分标准与行业分类标准、统计单位分类标准等各类标准体系一样，是开展各项统计调查的基础，是构成统计制度方法体系的重要组成部分，也为社会上非常关心的城镇化水平评价提供了基础数据，可见这项工作的重要性。然而在实际工作中，基层统计内部对城乡划分工作的重视程度远远不如工业、投资统计等其他专业，对该项工作开展和数据质量的了解和关心不多，整体知晓率较低。

（二）城乡划分工作的专业性与人员力量薄弱之间的矛盾

城乡划分工作的专业性要求较高，编码规则复杂，还涉及到“实际建设”“驻地”“连接”“特殊或类似区域”等较多专业名词，比较抽象。而且在实际工作中，县级城乡划分统计工作往往没有专业科室和专职人员，以综合业务科人员兼职为主，人员不稳定，此类人员日常工作已经非常繁忙琐碎，绝大部分精力放在领导更加重视的核算及分析工作上，对城乡划分工作尤其是实地核查环节投入的精力十分有限，加上城乡代码维护工作一年开展一次，间隔周期较长，导致基层工作人员业务不够精通，很多概念似懂非懂。

（三）城乡划分结果的广泛应用与统计孤军奋战之间的矛盾

城乡划分工作的数据结果被广泛应用于民政、住建、公安、国土等部门，其中的指标名称也涉及到其他很多部门。但在实际城乡判定过程中，基层统计部门除每年向民政部门获取村居撤扩并、更名等异常变动情况外，与其他部门的接触较少，城乡划分工作也未延伸至乡镇一级，全凭县级统计人员一己之力自行判定、编制代码，面临着较大的压力和挑战。

（四）统计用影像图的专业有效与使用率较低之间的矛盾

统计用城乡划分影像图系统是由国家统计局开发，作为城乡划分工作最重要的技术手段，具有清晰的村级单位边界、标注实际驻地和虚拟驻地等切实有助于城乡划分工作的优点，是一个非常专业有效的系统。然而在实际工作中，专用影像图利用率非常低，主要有两个明显的缺陷，一个是更新慢，今年进入系统查看仍然是2018年村居大撤并前的城乡数据，另一个是只能统计内网使用，无法在实地核查过程中随查随用。这两方面都不如百度、高德等网络商业地图，导致专用影像图利用率很低，未能充分发挥功能，但商业地图没有边界和驻地信息，不利于城乡划分工作开展。

（五）城乡划分的定性标准无法准确反映城镇化进程的矛盾

现行判定标准以定性指标为主，仅仅从空间视角即驻点连接情况来判定城乡属性，将普通连接和空隙连接的村级单位所有人口作为城镇人口计算，而城镇化不仅仅是空间概念，更重要的内涵是经济发展、人口集聚、生产生活方式转变等内容，因此现行统计用城乡划分标准会在一定程度上高估了城镇化水平。比如某些高山或海岛移民现象，仅因新驻地搬出后属于连接情况而将整个村归为城镇，不符合实际情况。又如撤乡改镇情况，现行标准规定镇中心区域是城镇，乡中心区域只能是农村，撤乡改镇可直接提高城镇化率，即使其他实际建设并未改变。又如五水共治、拆违等专项行动，能改善城乡面貌，推动城乡发展，但在城乡判定过程中，有可能使得部分连接的区域变为不连接，影响城镇化率，不符合城镇化推进内涵。

改进基层城乡划分工作的建议

（一）加大培训力度，增强基层力量

一方面国家、省、市要加大城乡划分工作的宣传，强调城乡划分工作的重要性和意义，定期召开有县级统计部门主要或分管领导参加的工作部署会，使其引起高度重视，安排专职人员负责。另一方面要加大培训力度，培训内容要有针对性、通俗易懂，在抽象的文字培训基础上大量增加案例分析，确保基层人员能够理解概念、掌握方法、融会贯通。城乡划分工作有必要向乡镇一级延伸，发挥乡镇统计人员熟悉辖区边界和驻地的优势，实现定期有效维护。

（二）加强部门协作，建立联席机制

城乡划分工作仅仅依靠统计部门的力量是不够的，需要民政、国土、住建等部门的全力配合。为保证城乡划分工作顺利、连续开展，建议建立部门联席机制，确定部门联络员，定期召开联席会议，交流村居变动及即将变动的情况，讨论判定难度较大的复杂案例，共同决定城乡属性认定。同时，统计部门也将确定了的城乡代码数据及时分享，实现信息共享与资源互补。

（三）强化改革创新，改进信息系统

要加强对统计用影像图系统的开发创新，可以寻求第三方知名互联网公司的合作，依托成熟的信息技术，将影像图现存的缺点进行完善，做到系统及时更新和移动使用，并将原有的优点进一步放大，清晰标记边界和驻点，并允许基层人员随时进行修改和查询，充分发挥影像图对城乡划分工作的关键作用，切实减轻基层工作量，提高数据质量。

（四）完善划分标准，实现科学评价

现行的城乡划分标准已实行了13年，这些年来我国城镇化进程快速推进，用城乡代码简单计算城镇化率已越来越不能真实反映城镇化水平。建议上级加强基层调研，做好顶层设计，学习国际先进做法，在继续执行现有相关标准外，引入如人口密度、人口规模、就业结构等定量指标，综合进行城乡属性判断，以便更加符合基层实际情况，真实反映城镇化水平。