工程总承包模式下的建设项目全过程跟踪审计研究

王莲花

（南宁师范大学审计处，广西 南宁 530001）

在经济全球化的背景下，工程总承包模式呈现出专业化、国际化的发展态势。世界著名的鲁姆斯公司（Abblummus）、柏克德公司（Bechtel）、福陆公司（Fluor）和哈里伯顿公司（Halliburton）等已经采用EPC总承包的建设方式。工程总承包也是我国积极鼓励支持并推行的一种建设项目组织实施方式。20世纪80年代，我国就开始逐步推行工程总承包模式。2003年，建设部发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》。2016年，住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》提出，大力推进工程总承包，完善工程总承包管理制度，提升企业工程总承包能力和水平，加强推进工程总承包发展的组织和实施。2017年，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出，加快推行工程总承包，政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。国内有部分学者从质量、成本、安全、风险等多方面对工程总承包开展了研究，发现工程总承包在缩短工期、降低成本、减少管理工作量、控制质量等方面起到了较大的作用。但是，在工程总承包中，业主在建设项目工程实施过程中呈现出参与度低、整体控制力不高、潜在风险大的状况，因此需要对建设项目开展全过程跟踪审计，以促进建设项目有序、规范、科学实施。

1 工程总承包模式的结构模式

工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。工程总承包模式的主要特点是一体化和全程化，其通过资源优化配置，减少了管理环节和管理链。根据工程总承包的内涵、特点并参照有关研究，拟出其结构模式及关系图，如图1所示。由图1可以看出，业主与工程总承包商、监理单位三方关系紧密，主要通过签订合同明确双方的权利和义务，规范各自行为；监理单位与工程总承包商双方是监督和管理关系，明确责任分工，强化配合协作。对于较为复杂、投资额度较大的建设项目，工程总承包商将会选择部分分包商来共同完成；而对于工程复杂度低的项目，工程总承包商则实施工程全部设计—采购—施工一体化模式。

图1 工程总承包结构模式及关系图

2 工程总承包模式下建设项目全过程跟踪审计的内涵

根据工程总承包的概念和全过程跟踪审计的内涵，工程总承包模式下的建设项目全过程跟踪审计是指在工程总承包模式下，建设单位审计机构依据国家法律法规和有关制度，对工程项目的可行性研究、规划设计、概预算、采购、施工、竣工结算、财务决算等实施全过程的合法性、可行性、有效性等所开展的监督和评价工作，以做好工程控制、提升工程管理水平、促进建设工程目标实现的审计监督控制活动。工程总承包项目全过程跟踪审计的主要内容包括审计制度的建立与执行、项目合同管理与履行监督、工程进度监督、质量管理监督、分包采购管理及执行、工程款收付及结算、项目成本预算编制及执行、项目资料归档情况等。

3 工程总承包模式下建设项目审计存在的主要问题

3.1 跟踪审计制度不够完善

随着国家治理体系的构建，国家法律法规不断完善，先后颁布了《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国审计法》《建设工程质量管理条例》等，但是这些法律法规只对勘察、设计、施工、监理、招投标、一般审计等有明确规定，而对于工程总承包模式下的建设项目全过程跟踪审计，并没有专门的制度和规定。各审计单位只注重竣工结算审计制度的完善，缺乏工程总承包设计、采购、施工的全过程跟踪审计系列制度，造成在全过程跟踪审计中制度不够完善，依据不足。

3.2 跟踪审计全程化、一体化理念不足

工程总承包模式的主要特点是实行设计、采购、施工、竣工验收的一体化，因此在审计工作中就要相应加强全过程审计。但是，目前工程审计依然注重工程财务审计和造价审计，对于建设工程项目跟踪审计的全程化、一体化理念不足，重视不够，缺乏全面认知；由于长期的惯性思维，多是强化事后竣工结算审计，而事前预防和过程监控往往不够；对审计过程中评价作用强化不够，导致建设工程部门决策和审计管理服务职能发挥不够；审计人员对工程建设的施工状况、市场行情、设备厂商等信息把握不准，审计质量不高。

3.3 审计人员专业综合素质不高

工程总承包的建设项目需要全过程、一体化审计，注重事前、事中、事后审计，但很多建设单位呈现出审计管控能力不足的问题，主要原因是审计人员专业综合素质不高：（1）审计人员的专业单一。财务、审计专业人员较多，而工程、法律、经济、项目管理等方面专业人员缺乏。（2）审计人员的学历不高，很多都是专科、本科学历，硕士学历极少，应对复杂的全过程跟踪审计能力不足。（3）年度培训内容单一。目前培训主要是对审计和财务的政策和理论进行培训，对全过程的跟踪审计实践和有关工程、经济等方面培训不够。（4）创新不够。很多审计人员专业思维固化，难以应付、跟踪审计中出现的新情况、新问题。

3.4 跟踪审计的监督力、控制力不强

在传统的工程项目管理中，建设单位、设计部门、施工单位、监理单位、审计部门各司其职、各负其责、相互监督。但在工程总承包模式中，设计和施工都是总承包商，建设单位和审计部门通过合同关系只对总承包方进行监督，而对工程总承包的内部分包单位和供货商难以深入监督。在招投标阶段，建设单位和审计部门管控力度相对较大，但到了双方合同履行阶段，总承包商话语权较强，建设单位在合同履行和项目实施中大多处于被动，而审计部门对下层施工单位的管控力不强，下层施工单位也不太配合审计部门，还可能存在故意妨碍审计工作实施的情况。

4 工程总承包模式下建设项目全过程跟踪审计的优化策略

4.1 建立并完善工程总承包项目内部审计制度

根据《中华人民共和国审计法》《国家审计署关于内部审计工作的规定》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招投标法》等法律法规，基于工程总承包特点，结合审计工作的实践，制定设计审核、项目合同管理与履行监督、工程进度监督、质量管理监督、分包采购管理及执行、工程款收付及结算等制度规范，建立完善的内部审计管理制度，对全过程跟踪审计的职责、内容、范围和程序等作出明确规定，使全过程跟踪审计工作有法可依、有章可循，逐步实现工程总承包模式下的建设项目全过程跟踪审计工作的规范化和科学化。

4.2 明确全过程跟踪审计定位，积极发挥审计作用

（1）转变观念，高度重视，全面树立建设工程项目跟踪审计的全程化、一体化理念；（2）明确全过程跟踪审计定位，根据建立的内部审计制度，强化事前预防、过程监控和事后竣工结算的全过程审计；（3）优化审计流程，重点把控在工程总承包项目中的设计、招投标、采购等环节的关键风险点；（4）准确把握工程建设的施工进程、市场行情、供货商、分包商等信息，认真履行监督、评价和服务职能，着力提高审计质量，在工程管理部门决策和管理服务中积极发挥审计作用。

4.3 提升审计人员专业技能，为科学审计提供有力支撑

工程总承包项目的全过程跟踪审计是一项系统、复杂的工程，实施全方位的审计监督，要求审计人员不仅要具有丰富的财务、审计知识，还要具有项目管理、工程管理、法律、经济、建设法规等知识。因此，必须采取有效措施提高审计人员的专业技能：（1）积极参加各类审计、财务、工程管理等培训，全面提升内审人员的业务水平；（2）广泛招聘经济、法律、工程管理等专业的高学历人才加入审计队伍；（3）根据需要，聘请社会审计机构的经济、法律、工程管理等专业人才参与过程审计工作，以弥补内审力量的不足；（4）充分利用新媒体，积极参加工程总承包项目管理和审计工作的学习交流，增强创新意识。

4.4 正确处理好各方关系，加大监督力度

在全过程跟踪审计过程中，审计部门要主动沟通，正确处理好与工程总承包商、招投标单位、监理单位、采购商、分包商、地方政府等外部关系，并处理好与单位内部的建筑部门、财务部门、国有资产管理等部门的内部关系，力争获得各方面的大力支持与积极配合，使全过程跟踪审计工作能够顺利实施。同时，审计人员积极履行职责，重心下移，积极作为，加大监督力度，加强对建设工程项目的全过程、全方位监督与评价，实现审计最大综合效益。

5 结束语

加强工程总承包模式下的建设项目全过程跟踪审计是未来大势所趋，对提高建设工程项目的审计、管理、监督和评价效能具有重大意义。今后，项目各方都需要加强研究，尤其要加强体制机制、风险管控、成本控制、动态监督、绩效评价等方面的研究，促进依法审计、科学审计、全面审计，实现高质量审计。