山东省农村养老服务的优化路径

摘要：党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略。2021年10月，习近平总书记对老龄工作作出重要指示，强调贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。山东省农村人口老龄化形势日益严峻，需要进一步完善农村养老服务体系。文章分析了农村养老服务供需困境，提出了优化山东省农村养老服务的几点思考。

关键词：农村，社会养老服务，优化路径

世界卫生组织（WHO）规定，当60岁及以上老年人口的比例占该地区或国家总人口的10%以上，或65岁及以上老年人口比例达到7%时，称为“老龄化社会”，若达到14%，则为“高龄化社会”，达到20%则为“超老龄社会”。山东省作为我国人口第二大省，早在1994年就进入了老龄化社会，第七次人口普查数据显示，山东省60岁及以上人口为21220806人，占20.90%，其中65岁及以上人口为15364078人，占15.13%。 并且，农村老年人口数量多而且增长快，增长速度高于城市，农村是应对养老挑战的重点和难点。面对人口“双龄化”带来的巨大挑战，站在新的历史发展时期，作为保障和改善民生的重要制度安排，农村养老保障制度亟待通过制度改进与优化，化解农村养老保障制度供需失衡的矛盾，从而满足农村居民日益增长的美好生活需要。

一、山东省农村养老服务发展供需困境的瓶颈

（一）数据来源

采用多阶段随机抽样的方法，本次调査对象为60周岁及以上的农村老年人。首先，根据山东省社会经济发展水平（采用GDP排名水平体现，结合地理位置（山东省东、中、西部地区），分为三个层次，在每个层次抽取个四个地级市，最终样本量为4308，有效样本4308。

经济较发达的青岛市、烟台市、济南市、潍坊市;经济中等发达的济宁市、威海市、临沂市、泰安市;经济较不发达地区聊城市、德州市、日照市、菏泽市。本次研究将2020年第六次全国人口普查当中山东省人口调查的数据作为总体，而将本次调査研究的老年人口数据作为样本，进行拟合度检验，得到P>0.05，说明本次调查的样本具有比较好的代表性。

（二）概念界定

1.农村老年人

《现代汉语大辞典》中对养老的解释有两层含义，第一层含义是指“奉养老人”，即养老强调的是人与人之间形成的奉养关系，如人们生活中常常说的“为老人养老送终”;第二层含义是指“上了年纪以后闲居休息”，即达到一定年龄后能够得到相应的支持和照顾，安享晚年 。农村老年人是“农村养老” 对象，老年人的界定有多种标准，可以从时间年龄、生理年龄、心理年龄和社会年龄来界定。在本课题的研究中，采用国际通用的时间年龄的标准， 把农村老年人界定为居住在农村并且年龄在60周岁以上的人，内涵等同于农村老年居民。

2.农村养老服务

养老，乃“赡养、抚养或养护老年人”之意，服务是指为他人做事，并使他人从中受益的一种有偿或无偿的社会活动。 从服务的主体来说，一般主要有两类，一方面是家庭提供，可以是家庭成员也可以是老年人自己提供的物质和非物质养老支持;另一方面是由家庭成员以外的政府和社会（包括企业或社会组织等）提供物质或非物质养老支持。在实际研究和应用中，养老服务常常与养老服务“为老服务”、“老年支持”“老年照料”等词汇交互使用。本文认为农村养老服务可以从两方面来界定，一是为农村老年人提供养老服务的主体，主要包括居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务。居家养老服务和传统的主要由子女或者其他家庭成员照顾的家庭养老不同，实际上是一种由政府、社区或其他力量给予家庭养老服务的外部支持性服务，比如雇佣保姆、家政人员、街道办（村集体）、志愿者等提供的服务。社区养老服务一般指整合和组织老年人家庭居住地所在社区的各方面力量，为生活在社区内的老年人提供的各种养老服务，主要是日间照料和居家养老支持，是居家与机构养老服务的桥梁。机构养老服务指老年人入住养老机构。二是为农村老年人养老服务内容，主要包括生活照料服务、医疗保健服务、文化娱乐、精神慰藉等。

（二）农村养老服务供给困境的主要表现

在本研究中，农村养老服务供给主要包括两个方面，一是供给主体，二是供给水平。能为农村老年人提供养老服务、满足其多种养老需求的主体包括家庭、社区、政府、市场，这些主体共同组成养老服务的供给体系。需求和需要的含义是不同的，需要是一個心理学或者社会学的概念，心理学认为需要时对某种目标的欲望，社会学认为需要是人生存的一种状态，它表现为人对客观事物的依赖关系。每位老年人都有养老服务需要，起初应该是对家庭支持的需要，家庭支持弱化后，这种需要的满足就会由家庭走向社会。但是，并不是所有的农村养老服务需要都等同于养老服务需求。需求更多的是一个经济学范畴的概念，一般指的是消费者愿意购买而且能够购买的商品的数量。也就是说需求有两个因素，一个是意愿，另一个是支付能力。农村老年人的养老服务需求是指一定时期，一定价格水平上，一定缺乏状态下，老年人意愿得到、并且能够得到的养老服务类型和数量。本调研主要基于这种理解，探讨了农村养老服务的需求特征和供给困境。

1.农村老人养老需求偏好家庭化与家庭养老服务能力弱化存在悖论

家庭养老作为我国传统的养老服务方式，在农村老人心里根深蒂固，成为农村老年人群最为偏好的养老传统。调研数据显示，80%以上的老人认为最理想的养老模式仍然是传统家庭养老。但是随着农村社会的发展变迁，代际居住空间的相互分离、社会孝道观念的不断弱化以及家庭结构的小型化，代际关系的下沉等导致农村社会家庭养老服务能力严重弱化，无法为老人提供持续性、便利性、有效性的养老服务供给。

2.农村社会养老服务缺乏和养老资源闲置并存的矛盾凸显

（1）农村养老服务设施供给不足

从养老机构来看，主要以敬老院为主。敬老院的设施较为落后，服务水平较低。而民办养老机构发展缓慢，在农村养老服务体系中的作用并不明显。从社区养老设施看，以互助幸福院和老年活动中心为主，日间照料中心、综合养老服务中心等设施较少，几乎没有覆盖到农村。互助幸福院和老年活动中心不提供照料服务，只解决老年人精神需求问题，不能满足照料需求。日间照料中心与综合养老服务中心已经在城市铺开，为居家老年人提供上门服务，而农村老年人依然是以家庭养老为主。从村卫生室来看，虽然近年政府增加了投入，卫生室覆盖了所有行政村，医疗设备有所改善，但是专业技术人员缺乏，只能解决头疼感冒的问题，不能为老人提供更优质的服务。

（2）农村社会化养老服务设施结构不合理

当前农村社会养老服务供给以互助性质的幸福院为主，从数量上来说供给的很多，但因为其只能解决活力老人的精神慰藉问题，很难为真正有照料需求的老人提供服务，导致实际使用率低。从调研得到情况看，许多互助幸福院处于空置状态，表明互助幸福院的供给与老人的需求存在一定程度上的相对过剩。调研数据显示，目前全省农村社会养老服务机构的床位供给极其紧张，不仅难以满足现有的入住需求，更无法满足未来人口老龄化加剧到来的急剧增长的社会养老服务需求。然而实际上，农村养老服务机构的平均入住率却只有60%左右，一方面，农村老年人入住需求十分巨大;另一方面，许多养老机构仍存在“床位闲置”的问题。另外，农村社会政府化养老服务供给在总量不足的情况下，而部分社会养老服务设施严重浪费。调查中发现，有的村建有老年人活动中心，但门上挂铁锁，窗上挂蛛丝，建成后基本没有任何实质性运行，投入大量的人力物力财力没有产生实质性效果。

（3）地方政府财政能力有限，农村社会养老服务服务市场化不足

农村社会养老服务中大多是以行政化的方式自上而下提供，地方政府既是提供者也是筹资者更是监管者。政府财政投资力度不足，农村社会大多数小型社会养老服务机构很难从政府获取各种属于政策范围内的土地、金融、资金、税收等优惠政策支持，农村集体经济薄弱，严重制约了市场及其他社会力量参与兴办农村养老服务机构的意愿，使得农村养老机构尤其是社区养老服务机构数量和设施建设都远远落后于城镇地区，而那些最基本的公办养老福利机构由于容量较低只能收养部分五保对象，仍有很大一部分老年人的养老需求无法被满足。

（4）农村老年人对社会养老服务需求与支付意愿、支付能力矛盾凸显

农村社会相对落后的经济水平弱化了老年人的社会养老服务的有效需求能力。山东省是人口大省，也是经济大省，2020年，全省生产总值仅次于广东省和江苏省，排名全国第三。但是，人均GDP排名在第10位。农村居民人均可支配收入少，未富先老问题比较严重。老年群体不仅经济收入水平相对较低， 而且经济支出量相对加大，比如高龄老年群体由于自身身体机能的降低，慢性疾病的高发、医疗费用支出的增长导致其又是农村社会中的相对贫困群体，使得农村老年人普遍缺乏消费市场化社会养老服务的经济能力基础。调查数据显示，农村老年人中只有14.6%的感觉养老没有困难，52%的农村老人认为錢不够花，45.7%的认为病痛较多。农村社会老年人的低经济支持能力不仅严重影响了老年人群对社会养老服务的有效需求，而且导致市场化社会养老服务有效需求严重不足，严重影响了农村社会养老服务的健康良性发展。

（5）社会养老服务专业人才匮乏

由于农村生活条件艰苦，养老服务机构提供的薪资水平偏低，许多从农村走出去的人都不愿意回到农村工作，其他大学专科及以上的

护理、医疗卫生服务等方面的优秀人才更不愿意到农村来，而农村当地又缺乏相关专业的培训机构，因此农村社会养老服务和医疗卫生队伍普遍存在规模小、年龄偏大、专业技术不熟练、文化素质低、流动性大等问题，这就在很大程度上影响了农村社会养老服务的供给质量，难以满足老年人的养老需求。此外，农村地区还严重缺乏专业的心理咨询人才和法律维权人员，因此当老年人遇到心理和法律问题时，就无法及时得到专业人士给予的帮助和解决建议。农村社会养老服务和医疗卫生队伍普遍存在规模小、年龄偏大、专业技术不熟练、文化素质低、流动性大等问题，这就在很大程度上影响了农村社会养老服务的供给质量，难以满足老年人的养老需求。

二、优化山东省农村社会养老服务供给的对策建议

（一） 建立居家和社区基本养老服务清单

以基本养老服务为主体，建立居家和社区基本养老服务清单，上门为老年人开展服务，在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。健全社区居家养老服务的设施标准、服务标准、安全管理制度和服务监管机制。

（二）建立精准的农村社会养老服务需求评估机制和以需求为导向的多元协同供给机制

制定实施《农村老年人照顾需求等级评定指引》，根据不同需求采用不同的供给模式，建立动态管理数据库和“关爱地图”，为科学制定政策提供决策依据。政府、市场、社会组织多方协同，强化政府的主体责任，充分发挥市场的决定性作用，降低农村养老服务发展的准入槛，通过独资、合资、承包、租赁、委托经营式、购买服务等多种方式支持市场化社会养老服务发展。助推社会组织在农村养老服务供给中的补充性作用，一是村委会等基层社会组织积极参与养老服务供给;二是积极培育老年人协会等社会组织力量;三是利用农村熟人社会的非正式组织力量。调研发现，邹城唐村镇坚持“出入相友、守望相助”的理念， 29个村居建立了邻里互助服务中心，600多名村民加入邻里互助队，将服务触角延伸到每家每户。为解决村内空巢、独居老年人吃饭难问题，村两委盘活闲置的村大队院，打造了幸福食堂，解决了村里老人们用餐问题，为他们提供了休闲交流的好去处，这种多方参与的共建共享机制值得借鉴推广。

（三）按照经济发展水平分地区推行差异化社会养老模式

经济社会发展水平高的地区宜采用市场化的方案发展社会养老服务。经济社会发展水平一般的地区，宜采用社会化的方案，地方政府充分发挥职能，特殊老年人不需要支付或只需支付较低的费用，一般老年人按照市场价格或政府指导价格支付费用。经济社会发展比较落后的地区，宜采用行政化的方案，重视公办养老服务，服务内容以基本养老服务和预防性服务为主。

（四）促进“互联网+”的广泛运用

整合社会服务资源，加快建成农村虚拟养老院，提供政策、法律咨询，家政保洁、水电暖维修等日常生活服务项目，实现居家老年人养老服务需求与供给零距离对接。威海市搭建居家养老信息平台，对农村留守老人每户每月补贴10元话费，为特殊困难老年人毎月提供30-60小时居家养老服务，为居家老人提供200多项服务，值得推广。建议制定《关于推进农村社会养老服务信息化发展的实施意见》，推进农村智慧养老，提升养老服务质量。

（五）完善激励机制，促进养老服务人才队伍建设

首先，完善人才入镇村激励机制，通过完善政策、基础设施等吸引专业人才在农村养老服务行业返乡入乡创业。加强对现有护理人员的政策扶持，落实养老护理员入职奖补、持证奖励等扶持政策。其次，加强人才培养。定期对相关人员进行培训并建立专业职称评定。部分高校可借鉴“师范生定向培养”的思路，鼓励中、高等职业教育机构和大、中专院校设立涉老相关专业，实行减免学费、发放生活补贴、毕业后分配工作等优惠条件吸引学生报考。

参考文献

[1]霍雨慧，女，1983年1月生，山东邹城人，研究生，博士，济宁学院副教授。

[2]数据来源：山东省第七次人口普查数据公报

[3]《现代汉语大辞典》，商务印书馆1996年版，第1023页。

[4]杨燕绥.银色经济与嵌入式养老服务[M].北京：清华大学出版社，2017年版，第 59 页。