基层治理现代化中公民参与机制：问题与途径优化

马银

摘要：自中国共产党成立之初，我党就高度重视群众参与问题。回顾中国共产党这百年取得的彪炳史册的伟大成就，无一没有注重群众参与，真真正正做到了发展依靠人民。现如今，中国正举国戮力同心，向着现代化的目标迈进。无论是实现更高层次的现代化——国家治理体系和治理能力现代化，还是更低层次的现代化——基层治理现代化，都离不开公民参与。本文将从公民参与方面，论述在基层治理现代化中的公民参与机制：问题与途径优化，从而更好实现基层治理现代化，实现国家现代化。

关键词：公民参与 基层治理现代化 国家现代化

目前，国内学者对基层治理现代化中的公民参与机制主要有如下观点：

（1）张乐认为，目前基层治理现代化中的公众参与的问题主要有国家行政管理制度的约束;参与动机被短期利益冲动扭曲;公民文化素养长期缺位;以及忽视基层治理氛围营造等。针对这些问题，張乐主张用法律制度保障公民参与;强化公众参与的归属感;文化建设推动公众参与的进程以及改变公众参与的目地等。从这些方面积极推动公民参与基层治理，提升基层社会治理的程度和水平。【1】

（2）谢丹认为，目前公民参与社区治理的积极性不高;参与的内容多为非政治性活动并且缺乏制度保障。她认为出现这样的问题，是因为人们受到了传统文化的影响和政府的支持力度不够。根据问题及成因分析，她主张要培育公民的参与意识;强化制度建设，保障公民参与;转变政府理念，鼓励公民参与以及创新参与路径，拓宽公民的参与渠道。【2】

（3）赵东珂认为，目前公众参与社会治理主要存在“参与主体单一;参与主动性低，参与意识薄;参与信息不畅”等问题，并主张要“强化公众参与意识，提升公众参与能力;建立完善的公众平台，扩大居民参与的路径和渠道;提高自治组织的管理能力;建立完善的内外监督机制”等，从而为公民参与社区治理寻求更好的研究路径。【3】

国外学者也十分重视公民参与的作用，并且也具有独特的探讨，主要有以下观点：

（1）彼得.盖伊斯认为，政府未来的治理模式有四种，即市场式，参与式，弹性式和解制式。在参与式政府中，要使政府的功能更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，是他们有更大的个人和集体参与空间，倡导他们积极参与政府的治理。【4】

（2）约翰.克莱顿.托马斯构建了公民参与的有效决策模型，可分为五种途径。即自主式管理决策，改良式自主管理决策，分散式公民协商决策，整体是公民协商决策和公共决策。在实际决策中，大多数的决策要成功执行，都离不开公众的接受。因此托马斯建议，在解决决策问题时，不应把自己只局限于一种公民参与方法上。公共管理者必须考虑具体问题的内在性质和要求，同时也要时刻注意这些要求，随问题发展所产生的变化，在此过程中吸纳公民参与，以便能更大限度地提高公共管理的有效性。【5】

综上所述，国内外学者对基层治理现代化中的公民参与的研究都有自己独特的见解，既有共性，又有特性。但是也有不足之处，尤其是没有考虑到基层的复杂情况，基层发展的不平衡不充分。没有放之四海而皆准的真理，我们需要因地制宜，因时而宜，具体问题具体分析。因此，具体分析基层治理现代化中的公民参与很有必要。本文是基于对云南省昭通市镇雄县基层治理的研究，了解现状之后并进行深入分析，提炼了具有普遍性和特殊性的原因，得到了问题的成因及优化途径。期望能为推进云南省昭通市镇雄县基层治理现代化中的公民参与和提高镇雄县的基层治理现代化水平提供一些可行的借鉴。

一、基层治理现代化中公民参与的现状

（一）从整体上看

政府在基层治理中起着催化剂和促进者的作用，不断推进基层治理现代化中的公民参与，不断完善基层自治。在政府决策中，政府走访民间，听取民众心声，获取到了最基层人民宝贵的意见建议;在村委会换届选举时，政府积极向基层公民宣传选举的意义，提高公民的参与积极性;面对突如其来的新冠疫情，基层政府积极组织一大批志愿者参与基层疫情的防治，向广大基层群众宣传，提高基层公民的防疫意识，维护人民安全，保障基层公民的切身利益。对于基层公民来而言，在生活水平得到提高的同时，公民积极参与政府的决策，配合政府开展的工作，向政府诉说自己的真实心声，为基层治理贡献自己的一份力量。

（二）从局部上看

镇雄县各乡镇的基层治理与国家治理在大方向上保持一致，但各乡镇都立足自身的优势，坚持特色发展，实现了共性与个性的统一。目前镇雄县辖3个街道办事处，27个乡镇，各个地区都具有自己独特的治理特色。芒部镇依靠自身悠久的历史文化以及教育事业的迅速发展，带动了周边地区居民就业，经济发展迅速，极大提高了芒部人民参与基层治理的热情;坡头镇利用处于“鸡鸣三省”独特的地理环境，大力发展镇内经济，提升人民参与感，获得感，在2017年12月26日，坡头镇被国家民委评为“第五批全国民族团结进步示范区（单位）”;果珠、林口等多个乡镇，辖区内拥有众多少数民族人口，依据独特的少数民族风情，为我们打造一幅幅靓丽的名片。

经过长期多方的共同努力，镇雄县基层治理现代化能力增强，基层治理体系进一步完善，综合治理能力进一步提高。但是我们在肯定镇雄县取得的成绩时，也必须清醒地认识到，镇雄县的基层治理现代化水平并不高，治理体系并不完善，还存在着许多问题。

二、基层治理现代化中公民参与的问题

镇雄县位于云南省东北部，云贵川三省结合部。处于云贵高原北部斜坡地带。境内地形以山地为主，起伏大，无坝区，只有半山区、山区和高寒山区。复杂的自然地理环境，使得镇雄县域内的社会治理变得复杂，也从一定程度上影响着镇雄县的基层治理现代化水平。

（一）管理模式单一，缺乏创新

基层政府是参与基层治理的最重要的主体之一，基层政府做出的每一项决策，都直接影响到基层群众的切身利益。但是由于长期受到“官本位”思想的影响，基层政府往往扮演者“统治者”的角色，众多事情都是“政府独大，政府主导”。因此，在基层政府人员和群众的关系中，往往形成的是“命令——服从”的关系，而非伙伴关系。政府是命令的发出者，主导者，决策的制定者;公民则是命令的绝对服从者，接受者，并且很少有机会去影响政府的决策。大多数的政府人员认为，基层政府主要是负责管理基层地区，没有认识到自身的服务职能。在决策时，基层政府人员往往过多地考虑如何去管理好这些事，却常常忽略怎样才能做好这些事，让老百姓满意。所以，在执行决策时，为了保证绩效，无论大事小事，基层政府常常一揽子包干，很少会去主动听取基层民众的心声诉求。由于这一管理模式单一且长期固化，基层政府人员及基层公众的思想被严重约束，公民长期被排斥在决策之外，没有形成共建共享的治理格局。

（二）公民参与热情不高

基层公民的积极参与是实现基层自治的基础，公民的参与热情直接影响着基层自治的水平高低。在推进基层治理现代化的进程中，我们遇到的最大的问题就是公民的参与热情不高，参与意愿很低。这是因为在基层治理中，基层民众认为从一项决策的制定，到执行，民众只会听从政府的安排，一切都由政府说了算，基层民众大多是被动参与的。比如在开展村居委会换届选举时，基层政府会把选票按比例分发给各户代表，但是当基层民众拿到选票时，并没有很珍视这一张选票，没有看到选票的代表意义，而是说：要是叫我发言，我还可以说两句;但是票在我手里，我也不去投，我就这样拿在手里。而且在基层地区，基层政府和基层民众之间的了解甚少，这导致民众与政府之间的交流机会变少，政府不了解民众需求，民众不了解政府决策，各自做自己的事。久而久之，基层公民便不再参与基层治理，参与热情持续不高，甚至不愿参与。

（三）基层管理队伍及公民文化素养不高

公民的文化素养是影响基层治理的一项重大的因素。公民文化素养的高低影响着基层治理现代化水平的高低。文化素养可分为两种，一是公民自身的文化素养，即受教育程度;二是公民的政治文化素养，即公民参与政治的热情、能力及政治法律意识。对于基层管理对于来说，拥有较高的文化素养，不仅可以在社区起着良好的带头作用，还可以做出更加科学的决策，激发公民的参与热情，树立自己的公信力;对于基层公民来说，良好的文化素养，不仅可以提高生活水平，还可以更好分析政府决策的好坏，从而为基层治理建言献策。在镇雄县，特别是在远离主县城去的乡镇，除了政府的核心人员具有大学及以上文凭之外，其余大多数只是初高中文凭，根据镇雄县第七次人口普查数据显示，全县3岁及以上人口中，拥有大学（指大专及以上）文化程度的人口为62928人;拥有高中（含中专）文化程度的人口为100382人;拥有初中文化程度的人口为 448680人;拥有小学文化程度的人口为542939人（以上各种受教育程度的人包括各类学校的毕业生、肄业生和在校生）。因此，很过政府人员没有受过专业知识教育，对于政事的了解见解并不深刻，这就导致基层管理队伍的文化素养整体偏低。他们凭借自己在当地的权威、人事关系，在村委会谋得一个职位。以至于在处理村民之间的矛盾纠纷以及其他重大事项时，往往过于简单粗暴，找不到科学合理的解决方式。对于基层公民来说，长时间留在本地的大部分是没有受过教育的或受过极少教育的老龄人口，年轻劳动力多外出务工，一年只回来一两次。所以，留下来的老龄人口的教育程度來自于他们在农村生活了几十年的丰富经验。他们凭借经验去参与政府的决策，政府的换届选举以及其他事务。

三、基层治理现代化中公民参与问题的成因分析

（一）经济落后，且发展不平衡不充分

“兵马未动，粮草先行”，在基层治理中，政府实施一项重大计划，背后都需要强大的资金支持。良好的经济条件是开展计划的一项重要保障。2020年，镇雄全县的生产总值首次突破200亿元大关，经济快速发展，人民生活水平得到提高。但是，我们不可否认的是，镇雄与其他地方的发展还有极大的差距，这也导致了镇雄每年都有超50万外出务工的人员，为了更好的生存，他们长时间留在外地，对家乡本地基层问题的了解甚少，不愿参与基层的治理，参与热情不高。

（二）受传统政府文化的影响

由于两千多年的封建思想的影响，在传统的政府中，政府是统治者，拥有绝对的至高无上的权力。对基层事务则大包大揽，独断专行，不用听取民众心声。公民则把政府视作权威，无条件接受服从政府的决策。在公民心中，公民与政府的关系就犹如古代君与臣的关系一样，等级严明。这就引发政府没有及时听取民众心声，把自己束之高阁;公民认为一切由政府处理就行，自己不用参与。公民长期习惯于被动接受，不愿主动参与基层现代化治理。

（三）公民对政府决策的知情度不高

要想提高基层治理中的公民参与热情，最重要的是要让基层公民了解政府的决策动态。但是在现实生活中，基层政府的决策，就如同“关起门来搞建设”一样，公民并不知情。虽然在基层政府都有设置政府政务公开栏，但是很多公民并不会主动去观看政府动态，基层政府也没有积极主动向公民宣传。很多时候，公民对政府做的决策并不知情，更不用谈参与了。

四、基层治理现代化中公民参与问题的优化途径

解决目前基层治理中现存的问题，是一场持久战，是一个循序渐进的过程，更是需要广大基层公民积极参与的过程。

（一）创新管理模式，倡导多元合作共治。

传统的政府管理模式显然已经不能适应新时期的基层治理。新时期的基层治理，基层政府与基层公民的关系应当是伙伴关系，而不是以往的“命令——服从”关系。首先，政府应积极主动下访村民，了解百姓所想所需，拉近与基层公民的关系。目前，大多数基层公民认为政府高高在上，吃着国家的饭，不近人情，以致于基层公民有话不想说。只有拉近政府与基层公民的关系，基层公民有话想说，才会主动同政府一道参与治理。其次，政府应积极主动宣传，消除以往“政府即是权威”，“一切由政府说了算”的错误思想。传统的政府观思想在人们头脑中已根深蒂固。凯恩斯说：“困难与其说在于提出各种新思想，不如说在于摆脱旧思想的束缚”。但是对于基层治理而言，们不得不面对这个问题。政府应让广大人民群众明白，政府的权威并不是来自宪法和法律赋予的权力，而是来自政府的服务被人民认可的威望和公信力。人民才是历史的主人。政府也可以通过思想教育，集体讲座等形式，积极向基层公民宣传，鼓励公民参与基层治理。再次，结合互联网大数据，政府应完善政务信息公开制度。目前，政府是有选择性的公开政务信息，且公开时间缓慢，以致于基层公民不能及时获得准确的信息，不能有效地参与基层治理;政府也应合理利用大数据，在网站平台上及时准确地公布自己的政务信息，即使在外地务工的人员也能及时获取家乡的信息。一方面可以保证决策更加科学民主，另一方面，也可使决策获得广大基层公民的认同，积极响应公民参与治理，形成多元合作共治的局面。

（二）培养家园情怀，增进基层公民对社区的认同

基层公民对基层的认同是增强基层地区凝聚力，形成共同治理活力的关键所在。首先，应让公民形成思想文化认同，就像是认同五星红旗一样认同自己所在的基层。政府应组织相关人员通过公益汇演，会议宣传等形式，组织基层公民免费观看，进行思想文化宣传，使马克思主义大众化，使社会主义核心价值观深入人心，从而在思想文化上认同自己所在的基层形成主体意识，主动参与基层治理。其次，应合理利用现有资源，鼓励基层公民积极参与，政府给予物质和精神上的奖励，让公民形成行动认同。在镇雄县，山歌等民间艺术是对外宣传的靓丽的名片，政府可以积极主动带头宣传，鼓励基层公民大力弘扬，并对此作出奖励;此外，政府还可奖励积极建言献策的公民意识的公民，在行动上认同自己所在的基层，主动为基层治理贡献自己的力量。

（三）促进教育、经济均衡发展

教育和经济是促进基层治理现代化的两大抓手，只有教育和经济的健康发展，才能提高基层治理现代化水平，才能保障基层治理现代化中的公民参与。教育是提高国民素质最主要的手段，是提升公民参与积极性的主要手段之一。首先，应促进城乡教育的共同发展，对办学条件较弱，师资队伍较差的学校给予政策上的倾斜，提升学校的竞争力和综合实力，从而在整体上和局部上提升基层公民的文化素养，使基层公民有基础参与基层治理。其次，应推动教育促进就业，使基层公民有余力参与基层治理。良好的教育不仅可以提升国民素质，还可以促进就业。以镇雄县芒部镇为例，由于芒部中学的发展，不仅增强了芒部中学在昭通市的影响力，而且还促进了芒部中学的经济发展，促进了学校周边居民的就业，餐饮，民宿迅速发展。这不仅增强了芒部人民的获得感，而且在家中就能工作，就有收入来源，所以人们就有余力参与基层治理。因此，政府应重视教育的衍生作用，推动教育促进就业。

对于经济而言，应立足自身资源情况，大力发展三大产业，促进基层公民就业，增加居民收入。镇雄县域内适合种植玉米、土豆，政府可与企业开展合作，引导公民参与玉米，土豆的规模化、产业化种植，增加公民收入;政府还可根据这种县独有的旅游资源，开展旅游业。如“鸡鸣三省”，“乌峰山”，“五德天坑”等，不断发展经济，使居民在当地就有就业机会，提升居民幸福感，获得感，使得基层公民有余力参与基层治理。