特殊时期应急管理中社会组织参与思考

□文/ 赵昊雪

（河北工业大学 天津）

［提要］ 随着政府主导、多方协同的应急救灾模式的发展以及应急管理体制的重新构建，我国社会组织融入国家应急治理体系的各个方面。社会治理不仅仅是中国的探索，更是世界的共识。以新冠肺炎疫情为背景，从社会组织的含义、类型、角色作用角度对社会组织进行定位，分析社会组织在特殊时期参与的特点和优势以及暴露出的短板，最后提出建设和完善应急管理下社会组织发展建议。

在某种程度上，社会组织在突发危机事件中的参与作用和效果就像一面镜子，折射出的是常态化下我国应急管理体系建设发展现状。因此，社会力量参与治理其实是现代我国应急管理能力的内在需求，也是政企社合作的新常态需求，更是社会治理模式创新的迫切需求。因此，通过分析和阐述在本次特殊背景下我国社会组织在应急管理中凸显的特点及短板，为我国应急管理体系的完善和社会组织的发展提供借鉴意义。

一、社会组织的定位

（一）社会组织的含义和分类。从狭义的范围来看，社会组织又称民间组织、非营利组织、非政府组织，在我国是指政党、政府之外的各类民间性组织。按照性质和构成可以主要分为以下四类：一是基于一定社会关系形成社会团体，例如协会、联合会、研究会等组织；二是直接面向社会提供服务的民办非企业单位，例如私立学校、私立医院、福利机构等组织；三是以捐赠、募集为主要途径筹措基金的非营利性组织，例如基金会、慈善机构等组织；四是其他中介组织以及对接基层社区的团队组织。

（二）社会组织的角色作用。社会组织具有民间性、自治性、自愿性、公益性等特征，与政府、企业、公民三者相互联系与协同，在当今全球开放的背景下，尤其是在全球治理的问题上，甚至还具有联系沟通国内外的纽带作用。

社会组织也具有不同的角色：首先是社会的代表者和参与者，社会组织代表一部分特定的群体；其次是服务的传递者，典型的例如新冠肺炎疫情下规模庞大的志愿者群体，以及提供专业服务的医护人员；再次是政府的辅助者、创新者，在公共突发事件中，政府在响应以及恢复的过程中必然会存在信息获取、资源调度等方面上的不及时、不充分，传统的、单一的政府服务模式也无法满足当今社会发展的需求，这就需要广大的社会组织发挥自身的地域、类型、资源、服务等优势，加强合作，推进防灾、减灾、救灾工作的推进与体制机制的完善。

二、特殊时期社会组织参与的分析

在突发重大公共卫生安全事件的特殊背景下，社会组织参与其中所发挥的作用不容忽视，需要特别说明的是，此次不同于以往的常规紧急事件：其一，影响的规模空前广泛；其二，可借鉴的经验不足，对于事件发生的可能性以及影响都属于未知状态；其三，具有较强的综合性，多种突发事件和连锁反应同时发生，交错复杂。因此，在这个新的阶段和背景下，社会组织不仅仅承接、整合了以往的发展、经验和优势，还呈现出了应对危机时的特殊性、创新性，同时对于重大危机的反应也折射出社会组织存在的短板，从而为其自身建设的完善、政府治理模式的创新、应急治理体系建设提供了新的思路。

（一）参与特点及优势体现

1、参与主体多元。由于这次新冠肺炎疫情规模大、范围广、形势复杂，不同类型的社会组织包括民间医疗机构、基金会、慈善机构、红十字会等组织积极参与，发挥出自身独特的优势助力这场阻击战。其中，许多新兴社会组织是非正式的临时团体，还有其他规模小但数量多的组织也都利用自身优势特长，贡献力量，表现出显著的灵活性、针对性和有效性。

2、服务内容广泛。各类社会组织积极参与到“抗疫”的各个环节，包括物资发放、后勤保障、社区防疫、防疫消杀、捐款捐物、心理援助、舆论引导等，覆盖范围从医院到社区，领域广泛。

3、多方协同合作

（1）社企合作上，社会组织能够通过企业获得必要的资源、技术，以支持服务的进行，同时能运用自身网状结构的特质，为企业提供广泛的获取信息的渠道，通过参与社会治理与服务，扩大企业的影响力，帮助其更好地承担社会责任。物资的急缺是应急管理过程中的一个重难点问题，在这个特殊时期中，多家物流公司为社会组织提供医疗物资专用渠道，大大缩短了运送时间，增强配送效率，缓解了物资的巨大压力，在物质上为打赢这场阻击战提供了重要支撑。

（2）政社合作上，由于政府在应对危机时层层传递过程中存在信息收集与资源调度的滞后性，就需要社会组织发挥自身社会代表性的作用以及贴近基层社区和人民群众的优势，做好社会各界与政府之间的桥梁纽带作用，为政府收集、汇总、提供实时动态信息，做到精准对接应急管理中的需求点，创新政府治理模式；同时，社会组织也能够通过得到政府的认可增强其社会信任感，以及通过政府购买等渠道，加大对社会组织的支持力度。由此，双方在合作关系中通过良性的互动推动社会治理模式的完善与创新。

（3）社社合作上，不同社会组织之间能够构建协作互助平台，进行信息的多方面互补，汇集经验，促进资源进一步整合利用，将自身优势最大化发挥，提高对于危机事件的响应速度与效率，同时也能够反过来进一步支持社会组织自身的发展与运作。

4、网络化。本次突发事件具有传播快、影响广的特点，在这种特殊形势下，广大社会组织依托网络开展行动，借助网络平台形成协作关系，充分利用互联网、大众媒体的特性迅速收集汇总防疫需求以及实时动态信息，为需求人群提供线上服务。此外，许多社会组织通过与抖音、微博等媒体平台开展线上相关知识宣传，开启直播、课程、发表相关文章评论等形式，达到科普辟谣、引导正确舆论导向、传播正能量的积极作用。

5、基层化。社区防控成为整个防控过程中的重要环节与坚实基础，社区数量众多，直接关系到人民的生活、社会的安稳，且社区治理的基础本身就较为薄弱，在非常态化背景下，社区极有可能存在缺乏专业人员和管理人员、日常物资供应不足、治理机制不完善等问题，基层社区做好自身的疫情防控工作的同时保障居民基本需求和有序运行更是举步维艰，而社会组织具有公益性、灵活性的特点，扮演着政府协助者和服务传递者的角色，在严峻形势下承担起信息收集、资源筹措、传递服务的责任，主动对接基层社区，为打赢这场“战役”打下坚实后盾。

6、国际化。此次公共安全卫生危机事件来势凶猛，席卷全球，前期阶段众多海外社会力量参与国内志愿行动，许多国际社会组织陆续将消毒液、护目镜、口罩等医疗物资运送到了湖北武汉。同时，中国的社会组织也秉承中华民族“投桃报李”、“兼济天下”的优良传统，参与全球抗疫行动，递送方式多元。例如，我国的猛犸基金会捐赠了检测试剂盒，中国红十字基金会设立了抗疫专项基金，中国民间组织国际交流促进会发起“丝路一家亲”民间共同行动，得到积极响应。中国民间社会组织以实际行动搭建起危机状态下国内外共同协作共赢的桥梁，诠释了中国担当，彰显了中国力量，以构建人类命运共同体为己任，为新冠病毒笼罩下的世界人民送去温暖与力量。

（二）局限性。近年来，随着我国应急管理体制系统的重构与完善，以及政社协同格局的形成与深入推进，社会组织持续发展壮大，融入国家应急治理体系。然而，我国社会组织发展历史相对其他发达国家来说仍然较短，无论是自身建设还是结构体系尚有许多不足之处。

1、专业性不足。我们需要社会组织的参与，但根本在于其所发挥的作用能够有效缓解紧急危机事件所造成的影响，促进政治、经济、社会民生的恢复稳定，社会组织数量增多、规模扩大、人员类型广泛，加之面对的公共危机事件更加错综复杂，因此社会组织在自身服务和管理的专业度方面仍有较多不足。

2、体制机制建设不充分。我国社会组织发展历程较短，从应急管理的整个过程中折射出体制机制多方面的不成熟。首先，突出表现在社会组织自身的韧性不足，日常中的能力建设机制不充分、不完善，部分社会组织不仅无法匹配需求，导致在实际行动中产生脱节现象，更影响了自身的正常运转和长远发展。其次，我国的社会组织普遍过分注重危机事件发生后的应急响应，忽略常态化的预防管理和日常建设工作，其实深究之，还是在于社会组织的体制建设存在漏洞，预防准备与响应行动之间长期失衡。

3、多方协同有待深化。组织化程度、协同化深度归根结底还是在于常态化下的建设，多元深化协同不仅是应急管理下社会组织发展的一个创新点，更是中国社会组织治理创新的一道考题。社社之间如何在进行内部优化的同时巩固组织联盟的基础，提升组织信息技术水平、营造积极的组织文化氛围，从而发挥出“1+1>2”的效应。社政之间通过构建什么模式来达到应急管理效能最大化，在更为密切的良性互动中推动政府更好地履行职能，为社会组织获取有利的政策支持和财政资助，同时增强社会组织的社会信任感和发展潜能；社会组织如何发挥好纽带作用，提供更精准的信息，从而采取更为有力的措施为企业纾困，助力企业复工复产，提高社会组织的社会影响力与认可度。总之，社会组织需要认真考量如何做到多措并举，与其他各方力量高效协作，共同面对危机事件，而非以往单一直线式合作的简单方式。

4、基层社会组织亟须牢筑。在当下的特殊时期中，我国实施社区常态化防控，从省市到乡镇，各层级都将防控措施落实落细，基层化是本次重大公共卫生安全事件的一个突出的新特征，然而社会组织多元统筹和应对重大灾害的制度设计不够完善，使得对这种非常态化下的基层支援支撑力不足，社会组织在与基层社区、村对接上存在一定程度的脱离问题，初期响应不够迅速，需基层社会组织进行创新，协同合作。

5、国际化发展仍处于起步阶段。随着全球化深入发展，重大公共危机事件的国际边界逐渐模糊化，全球治理大背景下的应急管理需要社会力量的参与，虽然我国的社会组织数量庞大、地域分散，但双向的国际化组织仍然仅仅占据一小部分，整体来看，我国社会组织在国际化方面的职能较为缺乏，渠道不通畅，机制体制仍不健全，尚处于起步阶段。

三、应急管理下社会组织发展展望

（一）完善健全组织体制制度。首先，从制度环境上来考量，需要政府颁布政策文件来进一步明晰社会组织的角色定位，为社会组织更好地发挥职能承担责任扫清制度障碍，也有助于进一步激发社会力量参与应急管理的积极性。其次，在社会组织内部的制度本身上，需要加强社会应急力量的顶层设计，并建立起长效机制。指挥决策层能够保证组织在当下平稳运转，因此有必要设置科学合理、专业高效的指挥部，在突发紧急事件时，能够对状况进行精准判断与预测、做到科学决策，领导组织有序行动。而建立应急管理的长效机制，则包括建立健全社会组织内部应急管理的预防与准备、响应、恢复与学习三阶段体系，通过全过程管理，强化社会组织的韧性，有助于社会组织的长远发展。

（二）加强自身能力建设。社会组织内部发展可以概括为三个层面的驱动力：第一层面是资源层；第二层面是行为层；第三层面是学习层。

1、在资源层面上，社会组织要依靠信息资源形成主要的支撑力，不仅能够在危机状态下进行各种形式的援助共享，更要以保证自身有足够的能力维持正常有序运转为前提条件。此外，还须着力打破资源上的渠道与信息障碍，通过多方合作追求资源的共享与储备。

2、在行为层面上，首先应秉持“精准化”的原则，在应急响应中，要以需求为导向，发挥杠杆作用，尤其在社区服务方面，应精准灵活地对接需求，防止与社区产生“脱节”现象，并且要注重基层社会组织中的人才培养与建设，而非单纯注重短期量与质的变化；其次要提升“专业化”水平，既要不断提升志愿服务的专业化水平，又要提高内部管理的专业化水平，促进传统社会组织的转型；最后，社会组织应合理平衡“防”与“救”二者的关系，居安思危，抓牢应急响应机制中救援服务这一环的同时，也要构筑起常态化下的危机防线，完善做好预防准备机制的工作。

3、在学习层面上，进行危机后的总结学习工作，可以将经验做法形成可不断迭代增长的工具包。以反思学习作为应急管理全过程循环的末端和始端，完成应急管理整个体系的环环相扣，使得社会组织在危机的应急响应服务中取得阶段性成果，也能目光长远，优化自身建设的同时，推动社会应急管理更上一层楼。

总而言之，资源层、行为层、学习层三者不可偏废，更不能相割裂。资源层为行为层提供信息物质保障，行为层反过来又可以推动资源的收集和获取，学习层是促进资源层和行为层行之稳健的内在需求，是推动社会组织在良性循环中获得提升的长效动力。

（三）强化多方深度协作。推动政社、社企、社社之间的纵深协同，加快公共服务、商业服务、志愿服务的有机整合，由以往传统的简单合作转变为战略型驱动协作，优化政策制度环境，探索新型政社合作治理模式；社会组织与企业共享实践经验，搭建互利平台，推动社企共建联动，实现资源共享、互利共赢；社会组织之间可以利用地域差异、资源差异、类型差异等构建社会组织联盟，实现优势互补、信息共享，优化协作效益，而且从某种程度上来说，信息共享的作用高于资源的直接共享。

（四）更新技术方式与治理理念。随着全球化进程和科技革命的纵深推进，社会组织的发展应满足新时代需求，加强网络化建设，进一步完善普及社会组织在线化的参与方式。利用互联网的优势以线上方式参与应急管理，不仅仅是方式的改变，更是一种思维的转变，在促进技术本身发展的同时，更重要的是如何运用好这种网络化思维，如何通过利用这种开放性边界更加高效地进行工作，并且把握好这个“度”，从而达到利用技术造福社会的最终目的。

（五）提升国际化水平。经过这次危机事件后，各个国家都应该更加清楚地认识到社会组织在国际范围内的应急管理中不容忽视的力量和作用。因此，应着力发展完善我国社会组织对外职能，把握好边界；提供多元化服务形式，例如物资供给、经验分享、人员派遣、技术支持、资金援助等；通过现代科技信息技术，促进组织扁平化发展，破除沟通障碍，畅通联动渠道；抓住“一带一路”倡议的契机，推动沿线国家的社会组织力量进行战略化深度协同，积极开展对话，传递人道主义精神，为更好地应对全球危机提供新思路。

四、总结

这次新冠肺炎疫情是对社会组织的一次大考，更是对我国应急管理体系的一次大考。社会组织应将自身建设作为发展硬核，提升服务与管理的专业化，健全应急管理的机制体制，强化常态化预防管理，学习新技术，创新参与方式，加快传统型社会组织转型升级，与政府、企业、其他社会力量展开常态化下的战略式深度协作，完善基层服务体系，探索新型政社企合作治理模式，同时更要着眼全球，强化国际职能。