基于“放管服”改革的营商环境优化研究

游昭妮

营商环境已成为衡量一个国家或地区经济发展水平的重要标尺。近年来，我国持续深化“放管服”改革，优化营商环境，2020 年中国营商环境在全球排名31 位，取得了卓越成效。从中央层面来看，习近平总书记在多个场合强调打造市场化、法治化、国际化营商环境；从地方层面来看，“地区发展，短期靠项目，中期靠政策，长期靠环境”，营商环境在一定程度上反映了区域综合实力以及未来发展潜力。“好的营商环境就是生产力”已成为共识，各级政府作为优化营商环境的主力军，应当以“放管服”改革为基点推动营商环境日趋优化完善。

一、优化营商环境与“放管服”改革的嵌入关系

（一）优化营商环境是“放管服”改革的新目标

营商环境指市场主体在经济活动中“软环境”和“硬环境”的集合，涵盖市场主体全生命周期。自2015 年首次正式提出“放管服”改革以后，全国每年都会定期召开一次全国性会议对“放管服”改革作出具体部署，而且多次会议都以营商环境排名来衡量改革成效，尤其在2019 和2020 年，优化营商环境直接作为了会议主题和重点，这标志着优化营商环境已成为我国“放管服”改革的新目标。立足新发展阶段，优化营商环境对“放管服”改革提出新要求：一是改革目标的深化，注重从量变到质变的转化，“放管服”改革成效的衡量不能局限于削减了多少审批事项，而是要从整体环境的改善加以评判，重点在于是否营造了稳定、公平、透明、可预期的营商环境；二是改革视角的切换，注重从关注政府自身到关注市场需求的转变，不再是从政府供给的视角向市场提供一揽子政策，而是更加贴合市场需求，急市场之所急，想市场之所想，坚持问题导向，为市场的高效运转提供支持；三是改革动力的变化，注重从政府单兵突进到政府、企业、社会三方发力的转变。

（二）“放管服”改革是优化营商环境的制度安排

良好的营商环境是一项准公共产品，政府作为公共产品的提供者，扮演营商环境优化的主导者、组织者、执行者以及监督者的角色。无论是“硬环境”譬如基础设施建设还是“软环境”譬如政策法规完善，都要依托政府作用的发挥，“放管服”改革以政府自我革命为市场铺路，是优化营商环境的制度安排。营商环境评估指标，譬如开办企业、办理施工许可、获得电力供应等，都涉及到办理手续，而办理手续是否便捷、高效，直接指向政府简政放权是否有效，市场监管是否有力，服务供给是否到位，直接指向政府“放管服”改革。政府作为制度供给主体，以简政放权释放市场活力，以放管结合维护公平市场秩序，以优化服务提供优良环境，在法律的边界内，“宽进、严管、强服务”，为营造市场化法治化国际化营商环境奠定坚实的基础。只有规范的政府行为和有效的制度安排，才能从根本上改善营商环境。

（三）优化营商环境与“放管服”改革统一于政府治理现代化

优化营商环境与“放管服”改革实质都在于重塑政府与市场关系，这也是改革的核心和重点。政府治理现代化要求转变政府职能、提升治理效能，是“放管服”改革和优化营商环境的目标所在。从党的十八届三中全会首次提出“建立法治化营商环境”的目标，到2019年《优化营商环境条例》的出台，政府不断把营商环境优化推到新高度，而党的十九届五中全会明确提出“推动有效市场和有为政府更好结合”，这意味着深化“放管服”改革，优化营商环境是当前和今后一段时期全面深化改革的关键环节。营商环境关乎一个国家或地区的综合实力、竞争力，在区域竞争已从商品竞争上升到管理体制和市场规则竞争的今天，深化“放管服”改革，优化营商环境已成为我国政府治理能力现代化的新考验。

二、优化营商环境的实践及成效

（一）有效市场活力凸显

优化营商环境为市场解绑，激发了市场活力，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。一方面，“放管服”改革大力推行简政减税减费，有效降低了制度性交易成本和生产经营成本，为市场主体尤其是中小企业减负，助力市场主体轻装上阵。2020 年，我国市场主体仍逆势大幅增长并保持活跃度，对经济增长的贡献率和新增就业的贡献率居于高位，这不仅展现了市场主体强大的生命力，也彰显了市场主体对我国营商环境的信心。另一方面，“放管服”改革激发创新创业潜能，推动新旧动能转换和产业结构升级，催生大量市场主体。比如，市场准入门槛的放开，催生了更多市场主体，使市场竞争更加充分；包容审慎监管为新兴业态托底，深刻改变生产生活方式，倒逼传统产业改造升级；“青创贷”等系列政策推行，切实为市场主体做好服务，解决融资难、融资贵等困扰企业发展的主要问题等。《2020 年全球创新指数》反映中国排名第14 位，这也与营商环境的优化有着密不可分的关系。

（二）有为政府作用突出

优化营商环境需要政府有所为有所不为。首先，“三张清单”明确了政府边界，即以权力清单明确政府能做什么、以责任清单明确政府该做什么、以负面清单明确对市场主体有哪些约束。目前我国已基本实现权责清单全覆盖，并以负面清单区分政府和市场边界，对市场限制进一步放开。其次，行政审批制度改革和商事登记制度改革走向纵深，审批事项压减，政务流程再造，推行“多证合一”“证照分离”改革等，为市场主体准入、准营、准建进一步降门槛。最后，加强事中事后监管和优化服务，构筑更加科学完善的政府职能体系。大力推进综合行政执法体制改革、“双随机、一公开”监管、互联网监管、信用监管等，初步构筑了比较全面的监管体系，同时坚持问题导向，以市场需求为导向办成办好一件事，不断优化服务流程，提高了市场主体的获得感，取得了实实在在的效果。

（三）地方实践大量涌现

因为各区域特点优势定位的不同，我国优化营商环境并非“一刀切”，而是尊重基层首创精神，各地摸索出许多独具特色的经验做法。比如，以“投资建设环境更高效、市场环境更便利、外资外贸环境更开放、就业环境更稳定、政务环境更优质、监管执法环境更规范、法治环境更公平公正”为特色的北京营商环境4.0 版改革；围绕“优化政务环境、提升企业全生命周期管理服务、强化安商稳商企业服务”等开展的上海营商环境改革等。除此之外，21 个自贸试验区作为全国改革开放的试验田，用制度创新为优化营商环境探路，多项制度创新成果和经验在全国复制推广。

三、营商环境优化的现实困境及成因分析

（一）营商环境优化的现实困境

1.简政放权有待提质

优化营商环境的逻辑起点是政府“瘦身”，尽管近年来简政放权步伐较快，但实践中不同程度仍存在权力错配、权力缺位、放权不彻底等问题。权力错配表现在放权主体变相留权减责，导致权责出现分割，出现权责不对等情况。权力缺位表现在放权主体一放了之，缺乏配套支持和必要培训，接权主体囿于人财物资源匮乏以及自身能力不足，无法承接权限，导致权力下放后“上面不管、下面不会管”。放权不彻底表现在放权主体的单边主义逻辑，放权随意性大，涉及到多部门协同放权时，沟通协调不足，导致放权数量多质量不高，市场主体办事仍需“两头跑”。

2.市场监管仍待加强

公正透明竞争的市场环境是营商环境的主要组成部分，我国监管理念先进可行，但实践中仍存在多头监管、监管转型滞后、监管乏力等问题。多头监管表现在针对同一事项，不同监管部门目标、要求、方式各有差异，相比权力清单的审批刚性而言，责任清单的监管是弹性的，容易出现多头监管、重复监管问题。监管转型滞后表现在传统监管方式诸如运动式监管、罚款处罚式监管等无法适应现代经济发展需要，例如，直播带货虚假宣传、社区团购扰乱价格秩序等都对监管转型提出更高要求。监管乏力表现在出于传统思维，监管过多依赖政府力量，市场自觉性和社会参与度不高，与数目庞大的市场主体和复杂的市场行为形成强烈反差，而且一些领域需要复合型、专业型的监管人才，但人才供给不足，导致监管合力尚未成型，监管“应然”和“实然”间存在很大的差距。

3.服务水平亟需提升

优质服务环境也是营商环境的重要一环，近年来我国服务型政府建设收效明显，为市场主体提供了多元化和可及性公共服务，政府形象也有了大幅改善。但水涨船高，市场主体对政府服务期望值也在不断攀升，这要求政府从市场需求破题，考虑服务途径、方式的多样化，在满足市场主体共性需求的基础上，还要为市场主体提供个性化、便捷化的服务。

（二）营商环境优化的困境成因分析

1.部分公职人员思想转变要到位

公共选择理论将经济人假设移植到政治领域，认为政治领域的个人也是个人利益最大化的经济人，这解释了在优化营商环境中部分公职人员越位、缺位的根源所在。“放管服”改革是刀刃向内的自我革命，部分公职人员大局意识不强，或权力本位思想作祟，或偏安一隅不作为，或搞形式主义，主动担当作为不够，对改革有着不同程度的抵触情绪，这使改革必须面临来自政府内部的压力。

2.治理主体协同推进动力要加强

营商环境优化呼唤治理主体多元化，需要纵向上中央到地方各级政府相互配合，横向上政府和市场、社会之间协同发力。实践中，因治理碎片化倾向还未能完全整合，地方政府尤其是基层政府的积极性、主动性、创造性需充分激活，加之市场力量和社会力量培育尚有不足，各级政府之间、政府各部门之间、政府与市场和社会之间的协同性、整体性、系统性要进一步的强。

3.信息互通共享互认机制要顺畅

营商环境的改善依托信息的集成整合，这种整合随着改革的深入将会成为常态。目前，政府各部门的信息系统大都是国家或省管的垂直系统，经由多年的实践信息纵向共享已基本完成，但地方政府之间或政府各部门之间信息共享仍需要完善，企业重复填报信息时有发生，影响市场主体对营商环境的感知度和满意度。

4.法律法规配套要完善

优化营商环境不仅仅是微观层面的小修小补，还需要强有力的顶层设计，即需要用法律来保驾护航。法治是最好的营商环境，但因法律天然的稳定性和滞后性，仍存在法治建设配套性协调性差、“立改废释”滞后等问题。比如，因法规不健全导致电子证照认证使用难、跨区办理难；新兴业态的发展中触及法律“天花板”的情况逐渐变多，政策的滞后、制度的缺失、规则的冲突令市场主体无所适从。

四、基于“放管服”改革的营商环境优化路径

（一）简政放权打造高效便利的政务环境

政府应解开套在市场上变相审批和延伸审批绳索，营造高效便利的政务环境。一是，提高放权“含金量”。在权力下放“最先一公里”先简政后放权，注重放权的精准、科学性，坚持权责对等，完善配套措施，要数量更要质量。二是，统筹清单管理制度。从整体性视角统筹构建清单分类及内容，构建系统化职能体系，同时动态调整清单内容，实现精细化管理。三是，推动政府流程再造。实现行政审批和商事登记的科学化、透明化、标准化，及时总结提炼地方实践经验并在条件具备的地方复制推广，以局部带动整体，从而整体推动改革深化。

（二）加强监管打造竞争有序的市场环境

竞争有序的市场环境需要主体多元、职能整合、协同联动的监管体系。一是，推进监管转型，深化综合行政执法体制改革，发挥互联网监管、大众监督、市场主体自律的作用，形成立体化、全覆盖、动态化的监管体系。二是，深化公正监管。通过“双随机、一公开”监管，最大可能压缩自由裁量权和权力寻租空间，保证监管的公平、公正、公开。同时，根据监管对象的特点进行差异化监管，对于诚实守信、规范经营的市场主体适当减少监管频次，而对存在较大失信风险、经营规范问题频出的市场主体加大监管频次和力度，既抓全面又抓重点，确保监管的全覆盖。三是，突出抓好信用监管。加强社会信用体系建设，完善市场主体的诚信档案，推动实施信用约束和部门联合惩戒。四是，探索实施包容审慎监管。对新业态的监管应“严管厚爱”，既保证监管到位又保障创新活力，逐步建立健全电子商务、网络直播、网约车、共享单车、外卖食品等新经济监管措施。

（三）优化服务打造优质舒适的服务环境

市场对优质舒适服务环境的要求迫切且强烈。一是，要提高服务水平。摒弃“权力本位”和“鸵鸟心态”，强化服务意识，助推服务途径多样化、服务场所便利化、服务时间便民化、服务态度人性化等。二是，深化“互联网+政务服务”。紧抓“数字政府”建设契机，促进线上线下服务融合，适应信息时代特点。三是，强化政府绩效管理。以市场满意度为导向构建政府绩效管理体系，结合政务“好差评”中的市场评价，正向给激励、反向给压力，倒逼政府提高行政效率。

（四）多措并举打造稳定可期的法治环境

优化营商环境是一项长期且系统的工程，需要用法治保驾护航，破解体制机制障碍。一是，加强顶层设计，善于运用法治思维和法治方式，及时调整工作重点，制定路线图和时间表，同时加快形成配套制度体系，确保改革于法有据。二是，坚持系统思维，各级政府间应抓住“跨省通办”的契机，确保关联事项能够同步下放，同一层级办理，实现改革“一盘棋”。转变传统行政思维，以“善治”为目标，整合政府、市场、公众和社会组织等各治理主体的力量，充分发挥各自的优势，形成合力共同将改革推向深入。三是，打破信息壁垒，整合已有信息平台，建设全国统一大数据库，推动信息跨区互认共享，以“数据跑路”代替“群众跑腿”，畅通政府与市场沟通渠道，同时善用数据分析为决策探路。